Conferire valore retroattivo ad un provvedimento transitorio e di natura straordinaria equivale a condonare.

Il legislatore in passato ha disposto appositi piani straordinari per l’edilizia abitativa.

Il primo provvedimento nella storia legislativa urbanistica post unitaria risale al 1903 con la c.d. Legge Guzzati, seguita pochi anni dopo da due testi unici in materia del 1908 e 1919.

L’ultimo provvedimento emesso a livello nazionale è il cosiddetto “Piano Casa“, scaturito dall’Intesa in Conferenza unificata Stato ed Enti locali del 31 marzo 2009 pubblicata in GU n. 98/2009 (consulta il testo), in quanto occorreva prima stabilire un armonico indirizzo alla luce della legislazione concorrente e del D.Lgs. 112/1998.

L’intesa definiva le linee guida da seguire su questo provvedimento di natura straordinaria sulle politiche abitative, i cui obbiettivi prefissati sono:

• contenere nuovo consumo del suolo;
• consentire il raggiungimento di un miglior grado di sicurezza strutturale degli immobili;
• ridurre i consumi energetici;
• dare rilancio all’edilizia quale settore in crisi;
• semplificare le procedure per gli interventi oggetto del piano;
• intervenire sul fabbisogno abitativo;

Le Regioni si impegnarono in quella sede ad emanare entro 90 giorni dalla suddetta Intesa specifiche legislazioni regionali valevoli solo per il patrimonio edilizio esistente con destinazione residenziale.

In quel provvedimento furono tipizzati di intesa alcune categorie di intervento:

• ampliamento entro il limite del 20% delle volumetrie esistenti non superiori ai 1000 metri cubi di edifici residenziali unifamiliari e bifamiliari, fissando un limite di incremento complessivo pari a 200 metri cubi; alle regioni è tuttavia consentito determinare ulteriori premialità e forme di incentivazione volumetrica.
  Questa casistica vale ad una ristretta casistica di tipologia abitativa, appunto immobili di piccolo taglio e, praticamente, di modeste dimensioni volumetriche, si pensi a villette isolate o forse in aderenza, a condizione che vi siano sufficiente area di sedime (senza contare le distanze legali).
• sostituzione edilizia mediante demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico di edifici residenziali entro il limite del 35% della volumetria esistente, senza porre limiti di tipologie edilizie come al punto precedente;

Tali interventi potevano essere compiuti in deroga alle previsioni e indici degli strumenti urbanistici vigenti, fatti salvi alcuni aspetti.

Alle regioni rimase piena facoltà di disciplinare queste categorie di intervento coi relativi titoli abilitativi, specificando quindi la possibilità di operare con Permesso di Costruire o con l’allora DIA, che di lì a poco tempo avrebbe iniziato gradualmente a lasciare il passo alla SCIA.

Esclusioni, limiti e facoltà applicative del Piano Casa

Il primo presupposto fondamentale è la legittimazione della volumetria oggetto di intervento esistente al momento dell’emanazione del provvedimento regionale.

Erano espressamente esclusi da tale facoltà di intervento:

• i centri storici (tuttavia non si parla di zone omogenee A del DM 1444/68, quindi i nuclei esterni equivalenti a centri storici che fine fanno?);
• zone con inedificabilità assoluta (ma non relativa);
• immobili con destinazione d’uso non residenziale (es. direzionale, commerciale, ricettivo, produttivo, artigianale, industriale). Personalmente nutro perplessità su quelli residenziali ai fini agricoli.

Alle regioni è stata conferita la facoltà di escludere o limitare questi interventi in alcuni ambiti, in particolare ai beni culturali, aree di pregio ambientale e paesaggistico, e in alternativa di incentivare in ambiti con di aree urbane degradate.

Alle regioni a statuto speciale e province autonome restano salve le proprie prerogative previste dai rispettivi statuti.

Il provvedimento emanato in sede di Conferenza Unificata, con intesa Stato-Regioni ed Enti locali disponeva il termine non superiore di diciotto mesi dei relativi provvedimenti regionali, salvo diversa determinazione delle singole regioni; qualora le regioni non avessero approvato provvedimenti in materia nel termine stabilito (novanta giorni) il Governo e il Presidente della Giunta regionale determinano assieme idonee modalità per attuare l’accordo.

Mi sembra significativo sottolineare che le regioni possono prorogare senza termini ultimi, almeno secondo l’attuale stesura della suddetta Intesa: infatti rispetto ad allora molte regioni hanno provveduto ad emanare norme specifiche, con tanto di relative proroghe giunte fino ai giorni nostri e attualmente previste al 2018 (Es. Toscana).

Chiaramente il primo riflesso che ebbe questa legge fu il versante fiscale degli sgravi fiscali (allora del 36%), sul quale il concetto di “ristrutturazione” sotto il profilo fiscale cozza con quello della sostituzione edilizia operata con demo-ricostruzione, tenendo conto che solo nel 2013 il c.d. Decreto del Fare modifica profondamente il concetto di ristrutturazione edilizia, stabilendo il solo “spartiacque” volumetrico.

Il Piano Casa è un provvedimento straordinario a carattere transitorio.

Gli effetti dei provvedimenti regionali non possono avere efficacia retroattiva, e sul punto si è espressa la Corte Costituzionale con sentenza n. 73 del 12 aprile 2017, relativamente all’impugnazione della L.R. 25/2009 della Basilicata.

La Corte Costituzionale si è espressa sulla questione analizzando diversi aspetti, tra questi c’è il contrasto che si viene a creare col regime sanzionatorio ordinario disposto dagli art. 36 e 37 del DPR 380/01, sconfinando dal campo della legislazione concorrente prevista dall’art. 117 della Costituzione in materia di Governo del Territorio.  (ex plurimis, n. 73 del 12 aprile 2017).

La previsione della retroattività, nella specie, consentirebbe di regolarizzare ex post, rendendole legittime, opere che, al momento della loro realizzazione, sono in contrasto con gli strumenti urbanistici di riferimento, dando corpo, in definitiva, ad una surrettizia ipotesi di sanatoria, in linea con iniziative legislative analoghe puntualmente sanzionate dalla Corte Costituzionale (sentenze n. 233 del 2015, n. 209 del 2010, n. 290 e n. 54 del 2009).

In tema di condono edilizio “straordinario” la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha più volte chiarito che spettano in via esclusiva al legislatore statale le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004), in particolare quelle relative all’an, al quando e al quantum.

L’attuale legislazione concorrente delle Regioni a statuto ordinario (e anche speciale, ndr) non consente il potere di «ampliare i limiti applicativi della sanatoria» (sentenza n. 290 del 2009) oppure, ancora, di «allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato» (sentenza n. 117 del 2015). A maggior ragione, non rientra nella potestà legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale (sentenza n. 233 del 2015).

Concludendo il Piano Casa è un provvedimento di natura straordinaria, come lo sono stati i tre condoni edilizi, che si sovrappone provvisoriamente al regime ordinario previsto dal Testo Unico DPR 380/01 e legislazioni regionali vigenti, anch’essi coerenti col TUE.

Le regioni in tal senso devono rispettarne i principi in ossequio della legislazione concorrente, evitando di sovrastarne i limiti.

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