La valutazione degli abusi edilizi • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Il pregiudizio all’assetto del territorio causato da illeciti edilizi richiede analisi complessiva e non atomistica

Le irregolarità edilizie si possono stratificare e sommare su un edificio o singola unità immobiliare, cioè la loro esecuzione può essere avvenuta congiuntamente o meno tramite:

diversi interventi realizzati separatamente (più opere illecite);
intervento singolo compiuto nel corso di ampio arco temporale (autocostruzione);

Quando si deve procedere alla regolarizzazione dell’immobile si rende necessario effettuare una valutazione d’insieme dello stato di fatto odierno, comparandolo allo Stato Legittimo dell’immobile. Ciò significa che per valutare la conformità urbanistico edilizia dell’immobile occorre impostare il lavoro su più dimensioni temporali e fattuali.

Indice

Obbligo valutazione complessiva e unitaria intervento
Parcellizzazione opere abusive in ambito penale, e prescrizione reato
Momento consumativo reato edilizio e natura permanente dell’abuso

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Obbligo valutazione complessiva e unitaria intervento

La regola generale prevede che la valutazione di abusi edilizi e illeciti compiuti su un immobile richiede una visione d’insieme, e non parcellizzata delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (Cons. di Stato n. 2119/2023, n. 8848/2022, 7601/2019).

Se lo guardiamo bene, è lo stesso principio necessario per individuare le categorie di intervento ancora da realizzare, cioè per le quali ci si deve premunire del corretto titolo edilizio o abilitativo per avviare i lavori legittimamente.

Tale principio a regime ordinario è stato ribadito anche in sentenza n. 496/2022 del Consiglio di Stato, già commentato in precedente articolo sul blog: essa ha affermato che per effettuare un insieme di opere occorre valutare l’incidenza sull’assetto del territorio di un intervento edilizio, dovendo compiere un apprezzamento globale, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo complessivo.

I molteplici interventi eseguiti non vanno considerati, dunque, in maniera “frazionata” o diluita per ridurne apparentemente la portata; oppure, la somma di tanti interventi astrattamente minori può portare ad una trasformazione rilevante del territorio o dell’organismo edilizio.

Parcellizzazione opere abusive in ambito penale, e prescrizione reato

Nel procedimento penale le persone chiamate a rispondere dei reati edilizi potrebbero puntare alla ripartizione degli abusi avvenuta nel corso del tempo, per far cercare più favorevoli termini di decorrenza della prescrizione.

Come già detto, il normale regime dei titoli abilitativi edilizi non può essere eluso suddividendo l’attività edificatoria globale in singole opere che concorrono a realizzarla, astrattamente suscettibili di forme di controllo preventivo più limitate per la loro più modesta incisività sull’assetto territoriale.

Il principio di valutazione unitario trova applicazione sia sul piano amministrativo, e anche penale, ricordando che l‘esecuzione di opere edilizie abusive costituisce reato edilizio a carattere permanente.

In materia di abusi edilizi si deve ritenere ultimato e compiuto solo l’edificio concretamente funzionale, in possesso di tutti i requisiti di agibilità o abitabilità, di modo che anche il suo utilizzo effettivo, ancorché accompagnato dall’attivazione delle utenze e dalla presenza di persone al suo interno, non è sufficiente per ritenere sussistente l’ultimazione, in genere coincidente con la conclusione dei lavori di rifinitura interni ed esterni.

I reati di abusi edilizi e di costruzione senza titolo abilitativo hanno carattere e natura permanente, e in tali casi è onere dell’accusa provare la prosecuzione dei lavori anche dopo la data di accertamento della violazione compiuto dagli organi competenti (Cass. Pen. III n. 16463/2017).

Momento consumativo reato edilizio e natura permanente dell’abuso

La consumazione del reato penale edilizio termina nel momento in cui, per qualsiasi causa volontaria o imposta, i lavori abusivi cessano o vengono sospesi (Cass. Pen. III n. 30147 del 15 giugno 2017). Se invece i lavori vengono proseguiti anche dopo l’accertamento (con relative ordinanze) e fino alla data del giudizio, il termine di decorrenza prescrizionale diventa quello della emissione della sentenza di primo grado (Cass. Pen. III n. 30147 del 15 giugno 2017, n. 49990 del 04/11/2015, n. 29974 del 06/05/2014).

Motivo per cui il momento da decorrono i termini per la prescrizione penale non coincide con l’inizio dei lavori, e tanto meno con la fine delle opere considerate separatamente, bensì dalla data di cessazione dei lavori dell’intera opera considerata nel suo insieme (Cass. Pen. III n. 30147 del 15 giugno 2017).

POST: DA QUANDO DECORRE LA PRESCRIZIONE PENALE PER ABUSI EDILIZI.

Per evitare fraintendimenti si ricorda che la prescrizione trattata sopra riguarda solo l’aspetto penale, e in quanto tale riguarda la persona quando si accertano varie condizioni; non esiste nessuna forma di prescrizione invece sotto il profilo amministrativo, e quindi non decadono gli effetti per le ordinanze di demolizione e rimessa in pristino che, al contrario, possono essere reiterate ad oltranza e a distanza di tempo. Il decorso del tempo non estingue l’efficacia delle ordinanza di rimessa in pristino, avendo natura amministrativa.

Per questi motivi anche nell’ambito penale l’opera edilizia abusiva deve essere considerata unitariamente nel suo complesso, senza che sia consentito scindere e considerare separatamente i suoi singoli componenti, l’inammissibilità di una «sanatoria parziale», dovendo l’atto abilitativo postumo contemplare gli interventi eseguiti nella loro integrità (Cass. Pen. 26285/2019, n. 19587/2011, n. 45241/2007, n. 291/2003). Nella stessa direzione va anche la sentenza di Cassazione penale n. 29323/2020.

Quando è possibile escludere la valutazione unitaria

Esiste anche l’eccezione alla regola generale: l’esclusione della valutazione unitaria è ammissibile soltanto non sia configurabile alcun intrinseco e oggettivo collegamento funzionale tra gli interventi realizzati.

La suddetta valutazione unitaria è da escludersi solo laddove tra gli interventi realizzati, non sia configurabile alcun intrinseco e oggettivo collegamento funzionale (Cons. di Stato n. 4170/2020, n. 3036/2020, n. 5887/2018). Si tratta di casistiche più uniche che rare, per motivi di oggettiva esecuzione.