Alle origini della Doppia conformità in sanatoria • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
30/08/2023
Sanatoria edilizia

Introdotta con Legge 47/85 per eliminare disparità tra reati edilizi simili compiuti nel previgente regime, scopriamo i dettagli

Il rispetto della doppia conformità alla disciplina urbanistico edilizia vigente all’epoca dell’illecito e al momento di deposito della SCIA in sanatoria/istanza di Accertamento di conformità è assai complesso.

La difficoltà consiste nel verificare contemporaneamente e distintamente due insieme di regole, normative e disposizioni vigenti in due finestre temporali diversi, a volte lontani.

Anzi, più lontani sono questi due momenti, è più diventa macchinoso svolgere la verifica: occorre acquisire i regolamenti edilizi e piani regolatori comunali vigenti all’epoca, togliendoli dalla polvere degli archivi comunali quando sono remoti.

L’istituzione del requisito di doppia conformità è avvenuta con l’articolo 13 della L. 47/85 (quella del Primo Condono edilizio) per ottenere la concessione edilizia o autorizzazione edilizia in sanatoria.

Questo primo regime di doppia conformità era più “mite” rispetto a quello inasprito dall’entrata in vigore del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01, infatti per ottenere la sanatoria l’opera eseguita doveva congiuntamente:

essere conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati;
non essere in contrasto con quelli adottati;
verificare la rispondenza delle due precedenti condizioni sia al momento della realizzazione dell’opera, che al momento della presentazione della domanda;

Successivamente il T.U.E. ha sostituito l’oggetto della doppia conformità temporale, cioè il rispetto della disciplina urbanistico edilizia, allargando molto il perimetro delle verifiche. Siamo passati da una verifica limitata agli “puramente” urbanistici/regolamentari ad una verifica omnicomprensiva ed estensiva (a tratti pure illimitata). A proposito, escludiamo per semplicità d’ora in avanti le verifiche e sanatorie delle normative edilizie settoriali e collaterali al DPR 380/01.

Non per nulla, l’istituzione del requisito di doppia conformità è la condizione essenziale per accedere alla sanatoria edilizia “formale”; il regime normativo posteriore alla L. 47/85 non ammette quindi alcuna forma di sanatoria “sostanziale”, cioè la possibilità di sanare illeciti, difformità o irregolarità edilizie che risultano non rispondenti alla disciplina urbanistico edilizia.

La doppia conformità in risposta alla disparità di reati edilizi

Intanto la doppia conformità aveva la funzione di deterrenza a impedire varianti urbanistiche “ad personam” nel Piano Regolatore o Regolamento edilizio comunali.

Detto ciò, tra i lavori preparatori della L. 47/85 (n. 833-548-685-A su PdL del 12 settembre 1983) a pagina 6 si evince un’altra motivazione della doppia conformità, finalizzata cioè a superare i contrasti giurisprudenziali formatisi sull’articolo 15 della L. 10/1977 sulle parziali difformità alla C.E., in particolare sul sanzionamento e riferimento agli strumenti urbanistici.

Ad esempio il problema di disparità (o contraddittorietà) di trattamento per abusi edilizi si era manifestato sia sul versante amministrativo, che penale.

La questione è stata sollevata anche in ambito di legittimità costituzionale (es. ordinanza Corte Costituzionale n. 84/1984), dove si contestava una irrazionale applicazione sul versante penale riguardante una identica pena edilizia tra coloro che avevano edificato in assenza di concessione:

in contrasto alla normativa edilizia;
in conformità alla normativa e strumenti urbanistici;

Nella predetta fattispecie analizzata in C.C. viene dichiarata l’infondatezza di incostituzionalità, ma l’assenza di chiari riferimenti normativi su come applicare la verifica di conformità e le relative sanzioni penali/amministrative era notevole.

Doppia conformità per prevenire varianti P.R.G. ad personam

Per essere esaustivi, tra le motivazioni che hanno spinto il legislatore a inserire il requisito di doppia conformità nelle sanatorie edilizie dobbiamo aggiungere la prevenzione ad “aggiustamenti” preventivi.

Infatti era possibile il caso in cui fossero modificare le condizioni di singola conformità per una richiesta di sanatoria edilizia, apportando varianti agli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi. Di fronte a questa evenienza, si potevano creare condizioni ideali per sacche di corruzione da parte di Amministratori e dipendenti pubblici.

Con la doppia conformità si è disinnescato questa possibilità, proprio perchè ha reso inutile qualsiasi tentativo di aggiustamento favorevole di un Piano Regolatore Generale del Comune verso la singola conformità. Infatti nei casi di contrasto alla conformità vigente all’epoca dell’abuso, qualsiasi adattamento dell’altra conformità odierna sarebbe stata vana.

Certamente, se vogliamo dirla tutta, resta una remotissima ipotesi composta dalla conformità all’epoca dell’abuso e contrasto alla situazione odierna: risulterebbe possibile dare una “aggiustatina” alle regole vigenti sopravvenute per creare la doppia conformità per il solo stadio recente.

Le contraddizioni della singola conformità della licenza edilizia in sanatoria

Se si è già detto che c’erano contrasti giurisprudenziali e applicativi; ad esempio, a livello amministrativo si poneva pure il dubbio su quale fosse il corretto momento di vigenza delle norme da considerare per la conformità.

A dire il vero, la questione di conformità (singola) e relativo momento a cui riferirsi si era ampiamente manifestato già prima della L. 10/1977, riguardo ai casi di rilascio di licenza edilizia “in sanatoria” o meglio dire postuma (per prassi, e non per norma post Legge ponte n. 765/67).

Infatti si era formato un orientamento che non precludeva la possibilità di rilasciare la licenza edilizia “in sanatoria” per una costruzione effettuata senza licenza, purché non risultasse in contrasto con prescrizioni e normative urbanistiche vigenti al momento del provvedimento di sanatoria (vedi Ad. Plenaria Consiglio di Stato n. 5/1974 e Cons. di Stato n. 958/1971).

Tuttavia senza essere giuristi, si intravede in questa pregressa possibilità possibili rischi di trattamenti disparitari: di fronte a due soggetti che hanno effettuato anni prima il medesimo abuso edilizio inizialmente in contrasto a norme/Piano regolatore, uno dei due potrebbe accedere alla licenza in sanatoria per intervenute modifiche al P.R.G.

Conclusioni e consigli

Mi fermo qui perché non vorrei arrivare alla tesi dimostrativa della validità della doppia conformità (o forse l’ho già fatto?). Il punto però è un altro: dobbiamo constatare che il requisito di doppia conformità nelle sanatorie edilizie ha creato più problemi di quelli che intendeva risolvere, ponendo situazioni paradossali e insanabili.

Piuttosto occorreva già all’epoca analizzare meglio il quadro normativo (forse non avevano più tempo), e disinnescare i possibili contrasti coi principi fondamentali dell’ordinamento.

Ora però davvero rischio di invadere dei campi su cui non ho le piene conoscenze per affrontarli; tuttavia è giunto il momento di rimettere insieme i vari tasselli e trovare nuovi strumenti di regolarizzazione. Anche oggi il tempo è già scaduto, da anni.