Il silenzio serbato dalla Pubblica Amministrazione non chiude definitivamente il procedimento di regolarizzazione

Per prima cosa focalizziamo l’argomento centrale, cioè l’unica procedura di regolarizzazione degli illeciti edilizi di una certa rilevanza, cioè l’accertamento di conformità dell’art. 36 DPR 380/01 (TUE) che comporta il rilascio del permesso di costruire in sanatoria.

Restano escluse pertanto le altre procedure di regolarizzazione quali la SCIA in sanatoria (art. 37 DPR 380/01) e la CILA tardiva (art. 6-bis DPR 380/01).

Fatta questa doverosa premessa, analizziamo il caso in cui sia stata presentata una istanza di Accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del TUE, soprattutto quando siano decorsi i termini di sessanta giorni oltre i quali si forma il silenzio-rifiuto della P.A.

Un primo aspetto riguarda le normative speciali e di settore che sono altrettanto presupposti essenziali per valutare l’istruttoria e relativo rilascio o diniego; infatti l’illecito edilizio oltre che riguardare gli aspetti puramente urbanistici, potrebbe avere avuto incidenza su:

  • norme antisismiche
  • paesaggistica
  • beni culturali
  • vincoli idrogeologici o idraulici
  • vincoli di vario genere
  • eccetera.

In presenza di questi aspetti normativi e specifici, occorre ottenere preventivamente le dovute autorizzazioni, pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati; in loro assenza la procedura non può avere esito favorevole.

Una volta presentata la richiesta di sanatoria edilizia, il procedimento amministrativo può anche prevedere le dovute richieste di integrazione da parte della Pubblica Amministrazione (vedi L. 241/90).
Con la presentazione delle integrazioni documentali richieste, si può affermare che la P.A. sia in grado di potersi esprimere, in quanto l’istruttoria ha raggiunto un grado di adeguata completezza formale e sostanziale.

L’accertamento di conformità in sanatoria, approvazione o diniego entro i primi 60 giorni

Il DPR 380/01 con l’articolo 36 comma 3 comporta diversi possibili sviluppi sull’esito dell’istanza di sanatoria. Chiaramente, l’esito dovrà essere supportato da adeguata motivazione, in cui la valutazione di tutti gli elementi dovrà essere puntuale ed esaustiva.

Entro i primi sessanta giorni:

  1. Parere favorevole, e quindi avviene il rilascio del permesso di costruire in sanatoria;
  2. Diniego o rifiuto, pertanto la sanatoria edilizia è bocciata; di conseguenza avranno inizio o riprenderanno le azioni sanzionatorie e repressive, cioè l’ordine di rimessa in pristino o demolizione.

La sanatoria edilizia in caso di silenzio prolungato oltre 60 giorni equivale a rigetto della istanza

Rispetto alla procedura del Permesso di Costruire ordinario (art. 20 TUE), soggetta in certi casi al silenzio-assenso, nella omologa procedura in sanatoria (art. 36 TUE) è previsto il contrario. Vorrei ricordare che ove previsto espressamente il silenzio-rifiuto, non trova applicazione il silenzio-assenso, in base all’articolo 20 comma 4 della L. 241/90.

Nell’Accertamento di conformità in sanatoria il prolungato silenzio della P.A. oltre i sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza equivale al silenzio-rifiuto, come prevede il comma 3 art. 36 DPR 380/01:

3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

Tra l’altro questa disposizione non è neppure aggirabile dalle norme regionali, le quali non possono inserire o trasformare questo termine in silenzio-inadempimento.
Infatti la legislazione nazionale in materia di accertamento di conformità qualifica il silenzio come atto tacito negativo, ed esprime un principio fondamentale della materia urbanistica (“governo del territorio”), e come tale non è derogabile dalla legislazione regionale (Cons. di Stato n. 3417/2018).

Il prolungato silenzio oltre sessanta giorni, possibile rilascio “tardivo” del Permesso in sanatoria

Fortunatamente per i cittadini, in caso di decorrenza dei sessanta giorni non è prevista una cristallizzazione definitiva delle opere oggetto di richiesta sanatoria e chiusura perentoria del procedimento.

La giurisprudenza amministrativa prevede che il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non ha valore di silenzio-inadempimento, ma di silenzio-rigetto, con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere; ciò comporta altresì il permanere della facoltà di provvedere espressamente, nella specie esercitata ragionevolmente, anche a fronte del supplemento istruttorio svolto dall’amministrazione(Cons. di Stato n. 5251/2021, n. 3417/2018).

Si tratta di giurisprudenza amministrativa consolidata, ne avevo già parlato in questo approfondimento: essa ha chiarito che il decorso del termine di sessanta giorni equivale alla emanazione di un provvedimento di rigetto dell’istanza, tenuto conto del tenore letterale dell’originario art. 13 della legge n. 47 del 1985 e dei lavori preparatori del testo unico sull’edilizia n. 380 del 2001 (dovendosi intendere l’espressione “la richiesta si intende rifiutata” non dissimilmente da quella originariamente prevista dal medesimo art. 13). (cfr Cons. di Stato n. 3417/2018, n. 402/2017, n. 3373/2008, n. 5373/2006, n. 1710/2006, n. 1037/2006, n. 401/2006).

Il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria oltre tale termine non è espressamente previsto dall’art. 36 del DPR 380/2001 e dal pregresso art. 13 L. 47/85, in quanto non dispone espressamente «sul piano provvedimentale di rigetto al silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di accertamento di conformità, ma non dispone espressamente che il decorso del termine ivi indicato rappresenti, sul piano procedimentale, la chiusura del procedimento e specularmente determini, sul piano sostanziale, la definitiva consumazione del potere, con conseguente cristallizzazione della natura abusiva delle opere» (Cons. di Stato IV n. 4574/2017).

La possibilità di ottenere il Permesso di costruire in sanatoria anche oltre il termine di sessanta giorni tende a tutelare l’interesse del soggetto richiedente: in questo modo non vedrà frustato il proprio interesse alla regolarizzazione postuma di quanto già realizzato senza titolo abilitativo edilizio, ma comunque doppiamente conforme alla disciplina urbanistico edilizia (Cons. di Stato n. 2588/2020).

Quando impugnare il Silenzio-rifiuto?

L’Avv. Andrea Di Leo mi ha ricordato una importante puntualizzazione circa la possibile impugnabilità del silenzio formatosi dopo i sessanta giorni.

Infatti è possibile impugnare al TAR il silenzio-diniego entro sessanta giorni dalla formazione di esso, quindi nei successivi sessanta giorni trascorsi dai primi sessanta del silenzio-diniego.

Può sembrare uno scioglilingua, ma è un termine importante da ricordare: decorsi i termini per impugnare il provvedimento amministrativo formatosi (anche) per silenzio-rifiuto, poi sarà impossibile poter avviare un ricorso al TAR per obbligare la P.A. ad esprimersi contro questo silenzio verso la sanatoria edilizia.

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Conclusioni

E’ possibile concludere il procedimento di accertamento di conformità oltre il periodo di silenzio di sessanta giorni serbato dalla P.A., chiaramente in presenza di tutti i presupposti e condizioni previste dalla normativa.

In altre parole la decorrenza silenziosa dei sessanta giorni prevista dall’art. 36 comma 3 del TUE non chiude definitivamente la questione e la procedura di sanatoria edilizia. Pertanto non perdete la speranza in caso di silenzio della PA, piuttosto conviene agire per giungere alla conclusione del procedimento.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica negli atti notarili e commerciabilità degli immobili

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