Misure di salvaguardia PRG per SCIA e DIA • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Hanno finalità di impedire interventi non compatibili con le previsioni urbanistiche sopravvenute.

Gli strumenti urbanistici locali sono soggetti a continui aggiornamenti la cui tutela di ingresso è affidata alle misure di salvaguardia.

Esse scattano dalla data della deliberazione comunale di adozione di strumenti urbanistici quali piani regolatori generali e particolareggiati del Comune, e restano in vigore nelle more dell’approvazione definitiva del relativo strumento urbanistico.

Si tratta quindi di un periodo in cui sono in vigenza applicativa di più strumenti urbanistici:

il PRG vigente, cioè quello già efficace;
il PRG adottato, cioè quello che il Consiglio Comunale intende proporre in sostituzione del PRG vigente.

Fintanto la procedura di adozione del PRG non si conclude con la sua “conversione” in approvazione, previa fase di osservazioni e valutazione da parte di tutti i cittadini ed enti pubblici, coesistono due PRG contemporaneamente, sui cui le procedure abilitativi edilizie devono confrontarsi e conformarsi.

Le misure di salvaguardia constano in un periodo di multivigenza di Piani Regolatori comunali.

Furono introdotte espressamente con la L. 1902 del 3 novembre 1952 quali misure di salvaguardia in pendenza dell’approvazione dei piani regolatori, proprio per tutelare il periodo in cui si sovrapponevano i PRG. L’aspetto curioso è che tale norma prendeva in considerazione solo PRG e Piani particolareggiati, lasciando fuori i non meno importanti Programmi di Fabbricazione.

Nel periodo delle misure di salvaguardia, l’abrogata legge n. 1902/1952 (abrogata con D.L. n. 112 del 25 giugno 2008 conv. L. 133/2008) era previsto che il sindaco, su parere conforme della Commissione edilizia comunale, potesse sospendere ogni determinazione sulle domande di licenza di costruzione mediante provvedimento motivato, da notificare al richiedente quando fosse riconosciuto che tali domande fossero in contrasto con il piano adottato.

La norma stessa conferiva al sindaco in tale periodo la potestà di inibire e sospendere gli interventi su proprietà private tali da compromettere o rendere più gravosa l’attuazione del PRG adottato.

Il principio di salvaguardia per i permessi di costruire è confluito nel Testo Unico.

L’art. 12 del TUE i commi 3 e 4 esprimono lo stesso concetto:

3) In caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione.

4) A richiesta del sindaco, e per lo stesso periodo, il presidente della giunta regionale, con provvedimento motivato da notificare all’interessato, può ordinare la sospensione di interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che siano tali da compromettere o rendere più onerosa l’attuazione degli strumenti urbanistici.

Le misure di salvaguardia trovano applicazione fin dalla data della deliberazione comunale di adozione dello strumento urbanistico generale, e quindi prima che la delibera divenga esecutiva per effetto della pubblicazione. Infatti la funzione delle misure di salvaguardia è quella di impedire che, nelle more del complesso procedimento di approvazione definitiva dello strumento urbanistico, siano posti in essere interventi edilizi che comportino una modificazione del territorio tale da rendere estremamente difficile se non addirittura impossibile l’attuazione del piano urbanistico in itinere.

Proprio per tale finalità di carattere conservativo, le misure devono ritenersi operative sin dal momento in cui l’organo deliberativo dell’ente locale ha manifestato la propria volontà sull’adozione del piano, quand’anche la relativa deliberazione non sia ancora esecutiva. La mera adozione della delibera, infatti, al di là della sua esecutività, configura inequivocabilmente l’assetto che l’Amministrazione intende imprimere al territorio e tale assetto non può – nelle more del procedimento che dovrebbe portare alla definitiva approvazione del piano – essere messo in discussione o addirittura vanificato per effetto di interventi edilizi con esso contrastanti (Cons. di Stato sentenza n. 1183/2022, n. 257/2014).

La semplice adozione della delibera consiliare, al netto della sua esecutività, configura inequivocabilmente la volontà politica e la scelta di assetto territoriale che l’Amministrazione intende imprimere al proprio territorio, e tale scelta di pianificazione territoriale non può essere messa in discussione o addirittura vanificata per effetto di interventi edilizi con esso contrastanti durante il periodo procedimentale che dovrebbe portare alla definitiva approvazione del piano.

L’adozione del PRG imprime una scelta di pianificazione territoriale.

Il periodo di salvaguardia entra in vigore quindi dal momento in cui si manifesta la volontà politica nelle forme di legge come appunto l’adozione consiliare comunale, e non dalla sua esecutività, tenuto conto l’invarianza del principio espresso dall’abrogato articolo unico della legge n. 1902/1952 (che stabiliva espressamente che le misure fossero disposte “A decorrere dalla data della deliberazione comunale di adozione dei piani (…)“) e l’attuale art. 12, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 (che fissa la durata massima delle misure con decorrenza “(…) dalla data di adozione dello strumento urbanistico)“, prescindendo quindi dall’esecutività della suddetta delibera di adozione (Cons. di Stato IV n. 257/2014).

Quindi la normativa ha stabilito che a decorrere dalla data della deliberazione di adozione dei piani regolatori generali, e fino all’emanazione del provvedimento di approvazione, il dirigente dell’ufficio comunale sia obbligato a sospendere ogni determinazione in ordine ai progetti che risultino in contrasto con le relative previsioni.

Dal momento dell’adozione del PRG mediante delibera consiliare, immediatamente operativa, scatta la misura di salvaguarda che impone il principio di “doppia conformità” strumentale, cioè che ogni intervento edilizio deve risultare conforme agli strumenti urbanistici vigenti e a quelli medio tempore adottati.

Le misure di salvaguardia sono legiferati anche nelle normative regionali inerenti il governo del territorio.

Anche gli interventi soggetti a SCIA e DIA sottostanno alle misure di salvaguardia.

Qualora l’intervento oggetto di SCIA (o DIA in passato) risulti in contrasto con le previsioni dello strumento urbanistico adottato, è obbligatoria l’applicazione delle misure di salvaguardia (con la conseguente necessità di emettere un provvedimento che inibisca l’esecuzione dei lavori previsti dalla stessa D.I.A. (Cons. di Stato IV n. 257/2014).

Nel caso in cui siano presentate pratiche in tal senso, all‘amministrazione competente ha piena potestà di annullare il provvedimento formatosi col silenzio assenso se in contrasto con la strumentazione urbanistica adottata, ancorché rispettosa di quella previgente (Cons. di Stato IV n. 257/2014).

Tale principio, oltre che essere confermato dalla giurisprudenza amministrativa, trae le radici dai presupposti normativi della DIA, poi travasati nella SCIA fino ai giorni nostri col Decreto ‘Scia 2’ D.Lgs. 222/2016.

Infatti il principio che unisce in continuità è che la SCIA (e prima ancora la DIA) fosse presentata dall’avente titolo nel rispetto di molti presupposti, tra cui la contestuale:

conformità delle opere a strumenti urbanistici approvati (vigenti);
assenza di contrasto a strumenti urbanistici adottati;
conformità ai regolamenti edilizi vigenti;

Questi presupposti appaiono espressamente fissati fin dall’emanazione della L. 662/1996, che provvide a rafforzare molto il ruolo della Denuncia di Inizio Attività, confluito lentamente in quello più odierno della Segnalazione Certificata Inizio Attività.

In conclusione, anche gli interventi di edilizia “minore” come quelli soggetti una volta a DIA e oggi a SCIA devono rispettare le misure di salvaguardia.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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