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DOSSIER: SALVA CASA.

Sanatoria edilizia minore prevede rispetto di discipline e requisiti vigente in epoche disgiunte senza distinguerle

Col Decreto Legge n. 69/2024 sono state modificate molte disposizioni in materia di repressione e sanatoria degli abusi edilizi, prime tra tutte lo scorporo degli abusi minori da quelli primari, prevedendone (rispettivamente) l’assoggettamento a:

  • istanza di Permesso di costruire in sanatoria con procedimento semplificato (Art. 36-bis DPR 380/01)
  • SCIA in sanatoria (trasferita dal comma 4 art. 37 all’articolo 36-bis DPR 380/01).

Tralasciando i necessari dettagli di approfondimenti già esaminati sul blog e in video webinar, preme sottolineare che entrambe le procedure di regolarizzazione per abusi edilizi minori sono state sottratte dal severo regime di doppia conformità temporale all’epoca dell’abuso e al momento dell’istanza, nei confronti della disciplina urbanistico edilizia (che continua a valere per gli abusi edilizi primari).

Le due neonate procedure di Accertamento di conformità per abusi minori (articolo 36-bis TUE) sono sottoposte alla condizione essenziale di rispetto di doppia conformità semplificata o di singola conformità impropria, in cui l’intervento deve risultare conforme contemporaneamente alla:

  • disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda
  • ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.

La nuova sanatoria edilizia “minore” ci costringerà a separare le due discipline quando si intende regolarizzare col nuovo articolo 36-bis DPR 380/01.

Una vera difficoltà, considerato che per quasi quarant’anni siamo stati abituati a fare la verifica di “doppia conformità” per tutte le procedure di regolarizzazione edilizia. Essa fu istituita per la prima volta con articolo 13 L. 47/85, prevedendo la verifica di conformità agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda.

Col passaggio al DPR 380/01 fu aggravato il perimetro di norme e disposizioni da verificare imponendo, per le procedure di Accertamento di conformità (art. 36) e DIA in sanatoria (art. 37, poi SCIA in sanatoria), la verifica di doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda. Inutili i tentativi di superare questo rigido meccanismo di doppia conformità, inutili perfino le norme regionali puntualmente cassate in varie occasioni.

Il tabù della doppia conformità viene rotto per la prima volta con l’istituzione della CILA tardiva, contemplante davvero una singola conformità alle varie discipline vigenti al suo deposito; ma a dirla tutta, non è una sanatoria perchè le opere oggetto di CILA tardiva prevedono la regolarizzazione del solo aspetto formale, in quanto qualificate opere in edilizia libera assoggettate solamente al deposito formale da inviare al Comune. Dunque si è colpevoli di non aver presentato una documentazione, e non per aver compiuto tale opera.

Disciplina edilizia all’epoca, Disciplina urbanistica ad oggi

Fatto salvo possibili emendamenti, l’articolo 36-bis DPR 380/01 non specifica nettamente la distinzione tra disciplina urbanistica e quella edilizia, senza neppure fare rinvio ad altre disposizioni interne al T.U.E. o altre.

Tuttavia è indispensabile adesso conoscere il nuovo confine tra le due discipline ai fini della verifica di sanabilità dell’opera abusiva minore e di rispetto delle conformità “semplificata“: il Tecnico abilitato da una parte, e la Pubblica Amministrazione dall’altra, dovranno accertare se un aspetto della trasformazione edilizia debba essere raffrontato tra certe normative, regolamenti e strumenti vari vigenti all’epoca dell’abuso e vigenti ai giorni nostri.

In prima applicazione occorrerà buona dose di prudenza: quando si paleseranno dubbi su come ripartire ciascun aspetto tra edilizia e urbanistica, sarà cautelativo verificare la doppia conformità “tradizionale”. Quando subentrano nuove norme occorre sempre un determinato periodo di metabolizzazione da parte di tutti, la norma perfetta e buona alla prima è impossibile. Provo allora a fare una prima distinzione riportando alcuni riferimenti utili al caso.

Come distinguere la disciplina urbanistica dalla disciplina edilizia?

La nuova sanatoria edilizia semplificata richiede il duplice rispetto di conformità alla:

  1. disciplina urbanistica vigente all’istanza
  2. ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente all’epoca: faccio notare che il riferimento non riguarda la disciplina edilizia, ma è riferita solo ai requisiti prescritti di quest’ultima.

Premesso ciò, partendo dai fondamenti occorre citare l’ancora vigente articolo 4 della L. 1150/1942, il quale fornisce una prima definizione di disciplina urbanistica, attribuita anche all’intero titolo II della stessa norma:

La disciplina urbanistica si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia, sancite dalla presente legge o prescritte a mezzo di regolamenti.

E’ possibile ricomprendervi tutte le tipologie di strumenti urbanistici generali e attuativi, sovracomunali e territoriali di ogni livello, sia adottati che approvati; tuttavia nella Legge fondamentale urbanistica n. 1150/1942 sembra assorbire anche l’attività edilizia.

Ritengo che il confine tra disciplina urbanistica e disciplina edilizia si debba piuttosto ricercare tra le pieghe del più recente Testo Unico Edilizia DPR 380/01. Premesso che l’articolo 36-bis non specifica distinzioni e che più volte si ritrova menzionata la nozione omnicomprensiva di “disciplina urbanistico-edilizia”, è possibile rilevare delle distinzioni utili:

  • articolo 6 comma 1 – Edilizia libera:
    Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienicosanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, i seguenti interventi sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo:(omissis).
  • articolo 6-bis commi 1 – CILA:
    (omissis) fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.(omissis).
  • articolo 12 c.1 – Permesso di Costruire: il titolo abilitativo viene rilasciato rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, per cui non vengono esplicitate distinzioni di sorta. Per queste trasformazioni rilevanti del territorio il legislatore ha presupposto implicitamente il rispetto in via omnicomprensiva delle varie disposizioni.
  • Articoli 22 e 22 – SCIA: neppure questi articoli sono utili a individuare un confine tra edilizia e urbanistica.

Distinzione generale tra disciplina urbanistica ed edilizia

Leggendo i lavori parlamentari preparatori del D.L. 69/2024 Salva Casa si evince chiaramente dalle relazioni illustrative che l’intento di semplificare le sanatorie edilizie di abusi minori voglia mantenere un livello di salvaguardia degli interessi pubblici e collettivi, tipicamente governati dalla disciplina urbanistica.

Quelli che invece residuano dalla sfera di interesse pubblico (urbanistica) devono gioco forza confluire in quella privata (edilizia). Volendo fornire una chiave di lettura in funzione di tutto quanto espresso finora, si potrebbe sintetizzare la seguente suddivisione, con una precisa allerta: potreste imbattervi in situazioni in cui determinati parametri, prescrizioni e definizioni siano regolamentati in entrambi i gruppi.

Esempio: le distanze legali tra costruzioni sono inserite sia in regolamenti edilizi che strumenti urbanistici (piani regolatori comunali), oppure i requisiti igienico sanitari DM 5 luglio 1975 ripetuti o integrati al loro interno, e via dicendo. Al netto di queste duplicazioni e sovrapposizioni che inevitabilmente ci saranno, suddividiamo in due gruppi:

DISCIPLINA URBANISTICA:

  • Strumenti urbanistici comunali
  • Strumenti urbanistici comunali attuativi o particolareggiati
  • Strumenti urbanistici e territoriali sovraordinati
  • Strumenti territoriali previsti da norme di settore (piani assetto idrogeologico, Direttiva alluvioni, Piani classificazione acustica, eccetera)
  • Strumenti e piani paesaggistici
  • Salvo se altri;
  • Fasce di rispetto stradali o similari
  • Fasce di rispetto infrastrutturali
  • Vincolo idraulico
  • Fascia di rispetto cimiteriale
  • Zone Conservazione Natura 2000
  • Aree rischio incidente rilevante
  • vincoli ambientali e tutela ecologica

DISCIPLINA EDILIZIA:

  • Norme antisismiche (tutte, ribadito anche da giurisprudenza)
  • sicurezza (es. strutturale in genere, impianti DM 37/08, linee vita, D.Lgs. 81/2008)
  • Antincendio (es. D.M. 25 gennaio 2019)
  • Barriere Architettoniche (es. L. 13/89, D.M. 236/89)
  • Igienico sanitarie (Es. D.M. 5 luglio 1975, acustica edilizia)
  • Efficienza energetica (es. L. 10/91 e D.Lgs. 192/05)
  • Rischio idrogeologico (D.Lgs. 152/2006, ripartito anche in pianificazione territoriale)
  • Paesaggistica (D.Lgs. 42/2004)
  • Beni culturali (D.Lgs. 42/2004)
  • Enti parchi naturali e aree protette (ripartito anche nella pianificazione territoriale).
  • Amianto;
  • Impianti
  • Energie rinnovabili
  • Salvo se altre;

Argomento complesso e controverso, il gioco ha appena avuto inizio.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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