Tra doppia conformità strutturale e procedure inesistenti, analizziamo le soluzioni sul versante penale e amministrativo

E’ davvero un bell’intreccio da sciogliere quello della regolarizzazione di illeciti e difformità compiute su edifici in zone sismiche. Intanto partiamo dicendo che gli illeciti strutturali sono anche illeciti edilizi, ricordando pure il collegamento che le variazioni essenziali art. 32 DPR 380/01.

Inoltre, se consultiamo il Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/01, non risulta contemplata nessuna procedura di sanatoria strutturale: non troveremo le versioni “in sanatoria” di denuncia e autorizzazione sismica ai sensi degli articoli 65, 93 e 94 del T.U.E.

Alcune regioni hanno introdotto discipline specifiche in materia di sanatoria antisismica, in alcuni casi apportando modifiche volte a semplificarne termini e impegni della PA e professionisti. (Es. L.R. 65/2014 Toscana).

Resta il fatto che, in presenza di abusi edilizi strutturali, esiste una prassi diffusa che ammette le versioni “in sanatoria” del deposito strutturale e autorizzazione sismica, cioè effettuati in maniera tardiva o postuma rispetto all’opera compiuta.

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Distinzione tra reato edilizio e reato strutturale antisismico

Le discipline urbanistiche e antisismiche prevedono ciascuna un proprio regime penale, distinto e indipendente l’uno dall’altro:

  • nel “penale urbanistico” sappiamo bene il rilascio della sanatoria previo accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. estingue il reato, e la natura permanente dell’illecito fa decorrere il termine dall’ultimazione effettiva delle opere (Cassazione Penale n. 25331/2019).
  • nel “penale antisismico – strutturale” il reato sismico non prevede un rimedio estintivo legato a ottenimento sanatoria simile a quello per gli illeciti urbanistici (art. 45 DPR 380/01), in quanto reato di pericolo astratto e senza procedura di sanatoria sismica

In sintesi il deposito “in sanatoria” degli elaborati progettuali non estingue la contravvenzione antisismica, che punisce l’omesso deposito preventivo di detti elaborati, in quanto l’effetto estintivo dell’art. 45 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 alle sole contravvenzioni urbanistiche (Cass. Pen. n. 55303/2016).

A livello penale, l’ottenimento di autorizzazione sismica in sanatoria o deposito sismico in sanatoria non estingue il reato antisismico (Cass. Pen. 19196/2019, n. 54707/2018, n. 11271/2010).

Diversamente dalla previsione di cui all’art. 45, comma 3, d.P.R. 380 del 2001, non esiste alcuna disposizione che preveda l’estinzione dei reati antisismici nel caso di tardivo adempimento degli obblighi omessi, o, più in generale, di “sanatoria” amministrativa delle violazioni e, in forza della citata disposizione. Tale principio è certamente estensibile anche ai reati previsti dagli artt. 71 ss. T.U.E. per la violazione della disciplina delle opere in conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica (Cass. Pen. 51652/2019, n. 54707/2018, n. 44015/2014).

Sanatoria strutturale, procedura ammissibile o meno: due orientamenti opposti

Esistono due distinti orientamenti che ammettono la possibilità di regolarizzare gli abusi strutturali e antisismici (ai soli fini amministrativi), ben illustrati dalla recente sentenza di Cassazione Penale n. 2357/2023.

Si premette di nuovo che attualmente il T.U.E. non prevede una specifica normativa che consenta di ottenere il rilascio di un’autorizzazione sismica postuma all’esecuzione delle opere, lo stesso dicasi per la procedura di deposito/denuncia dei lavori (articoli 93 e 94 DPR 380/01).

Se ci pensiamo bene, l’assenza totale di procedure sananti a livello sismico potrebbe precludere a sua volta il presupposto necessario per regolarizzare abusi e illeciti edilizi con Permesso di Costruire in sanatoria e SCIA in sanatoria: la doppia conformità totale e omnicomprensiva verso ogni normativa, compreso strutturale.

Ed ecco che pian piano si arriva di fronte a vari paradossi normativi.

L’autorizzazione sismica e il deposito sismico (articoli 93 e 94 TUE) sono procedure inequivocabilmente preventive all’esecuzione dell’opera, vista la delicatezza della loro funzione a tutela dell’incolumità delle persone.

Se guardiamo bene, l’articolo 98 comma 3 TUE stabilisce che il giudice (penale) deve ordinare in alternativa:

Secondo la giurisprudenza penale, il potere dovere del giudice di ordinare la demolizione dell’immobile ex articolo 98 c.3 TUE sussiste soltanto con riferimento alle violazioni sostanziali (inosservanza Norme Tecniche Costruttive), e non anche per le violazioni meramente formali cioè opere già conformi alle NTC (Cass. Pen. 6371/2013).

E’ chiaro che dal tenore letterale di questa procedura resta pochissimo spazio per mantenere in essere gli interventi strutturali illeciti.

E aggiungo: ma se da una parte si ammettono opere di adeguamento strutturale postume all’abuso, a livello urbanistico edilizio la sanatoria con opere di adeguamento non risulta vietata? Ecco un altro paradosso normativo, vedi approfondimenti.

Prima ottenere la sanatoria strutturale o quella urbanistico edilizia?

L‘abuso edilizio strutturale dovrà comunque essere demolito qualora risulti in contrasto e non rispettoso della doppia conformità urbanistico edilizia: la giurisprudenza ha confermato più volte il principio per cui il rilascio dell’autorizzazione sismica costituisce presupposto tassativo ai fini del rilascio del titolo abilitativo edilizio (Cons. di Stato n. 4142/2021).

Ergo, in caso di assenza di doppia conformità urbanistico edilizia, diviene inutile qualunque tentativo o procedura di regolarizzare il profilo strutturale o antisismico.

Esiste anche un altro criterio che antepone il rilascio della sanatoria strutturale al rilascio del titolo abilitativo anch’esso in sanatoria.

Recentemente la giurisprudenza amministrativa ha confermato che occorre «verificare, ancora prima dell’adozione del permesso di costruire in sanatoria, se le opere possano o meno ritenersi sostanzialmente conformi alla disciplina di riferimenti: a tali fini, risulta necessario accertare, tra l’altro, il previo rilascio dell’autorizzazione sismica (ove prevista), idonea ad escludere quei pericoli per la staticità delle opere abusive che, ove esistenti, impedirebbero la sanatoria, imponendo l’irrogazione della sanzione demolitoria» (Cons. di Stato n. 3963/2022).

Giurisprudenza che ammette la sanatoria strutturale postuma

In alcune decisioni espresse dalla giurisprudenza di legittimità è stato implicitamente considerato il rilascio dell’autorizzazione sismica postuma, per lo più trattando degli effetti estintivi limitati ai soli reati urbanistici della sanatoria edilizia ex articolo 36 TUE.

Per esempio in una sentenza è stato ritenuto irrilevante il deposito a sanatoria del progetto strutturale e la mancanza di violazioni sostanziali delle norme tecniche costruttive e antisismiche ai fini della non punibilità penale (Cass. Pen. 49679/2018).

In giurisprudenza amministrativa alcune sentenze ammettono la possibilità, a certe condizioni, di ottenere l’autorizzazione sismica post opera con le testuali parole “anche quello in sanatoria” (Cons. di Stato n. 3096/2021, n. 4142/2021), dando per scontato il rispetto della doppia conformità alla normativa strutturale vigente all’epoca dell’abuso sia al momento dell’istanza (Corte Costituzionale n. 101/2013, n. 2/2021).

Queste ultime due sentenze di Corte Costituzionale non prevedono o ammettono una procedura formale di sanatoria strutturale, neanche a livello implicito: si limitano soltanto a sottolineare l’aspetto sostanziale, cioè l’estensione del criterio di doppia conformità anche agli illeciti antisismici. In altre parole hanno escluso la possibilità di ottenere il permesso di costruire in sanatoria su opere non conformi anche alla disciplina antisismica.

Giurisprudenza che esclude autorizzazione sismica postuma o in sanatoria

Esiste anche una posizione opposta e radicale che non ammette possibilità di ottenere il rilascio dell’autorizzazione sismica per abusi strutturali già compiuti (Tar Napoli n. 3450/2022, n. 1347/2021; TAR Latina n. 376/2020; TAR Aquila n. 415/2022).

Essa deriva da due motivi:

  • assenza di una specifica disciplina in sanatoria analoga a quella dell’Accertamento di conformità ex articolo 36 DPR 380/01;
  • gli articoli 96 TUE e seguenti non danno in alcun modo vita a un procedimento amministrativo di autorizzazione in sanatoria su istanza del privato, limitandosi a consentire la conservazione del manufatto eretto in difetto di autorizzazione sismica preventiva, una volta che la vicenda penale sia stata comunque definita.

La recente sentenza di Cassazione Penale n. 2357/2023 propende verso l’esclusione delle autorizzazioni sismiche postume o rilasciate in sanatoria, ai fini penali.

Per dirla più semplicemente, non riconosce alcuna procedura o prassi amministrativa che possa giustificare una regolarizzazione degli illeciti antisismici e strutturali, capaci di estinguere i reati antisismici e strutturali, come invece avviene per quelli edilizi ex articolo 45 DPR 380/01.

In prima istanza conferma che non esiste alcuna procedura normativa che ammette la sanatoria strutturale nel DPR 380/01; in questo senso faccio presente che alcune regioni invece hanno una propria normativa speciale e integrativa, tuttavia la materia antisismica/strutturale è connessa ad aspetti penali non rientranti nelle competenze di legislazione regionale concorrente.

Un altro punto sollevato dalla Cassazione è che la “sanatoria sismica” creata dalla giurisprudenza, in certi casi si traduce come sanatoria condizionata ad opere (già preannunciato da me sopra).

Inoltre, solleva gli effetti criminogeni generati dalla consapevolezza di poter realizzare un intervento edilizio senza titolo con la possibilità di sanarlo a posteriori, magari solo in casi di verifica da parte delle amministrazioni competenti, come già spesso avviene per il permesso di costruire in sanatoria.

La conclusione della Cassazione Penale è «che la soluzione interpretativa che ammette la sanatoria antisismica consente di colmare la mancanza di una normativa specifica e di evitare il rigetto di qualsiasi sanatoria di immobili realizzati in zona sismica anche nel caso in cui risultino pienamente conformi alla normativa tecnica di settore e, in quanto tali, inidonei a ledere l’interesse pubblico alla sicurezza delle costruzioni, ma l’orientamento più rigoroso della giurisprudenza amministrativa sembra rispondere a criteri di maggiore prudenza, in considerazione della materia trattata e conforme al dettato normativo che non ha finora previsto, nonostante le numerose modifiche, alcuna possibilità di autorizzazione sismica postuma, dovendosi pertanto dubitare che l’osservanza della legge comporti la paventata violazione dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., nonchè di economicità ed efficacia presidiati dall’art. 1 della L. 241/1990».

Ecco perchè la Cassazione penale con sentenza n. 2357/2023 ritiene escluso il rispetto della doppia conformità ex articolo 36 TUE in caso di violazione della disciplina antisismica.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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