Abusi paesaggistici: aumento di volumi o superfici utili non è sanabile • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Il divieto imposto dal Codice del Paesaggio riguarda ogni volumetria senza distinguere tra volumi tecnici, interrati o altro tipo

Nuove volumetrie o incrementi volumetrici abusivi possono essere sanabili sotto il profilo urbanistico del DPR 380/01, ma non sono suscettibili di di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 comma 4 D.Lgs. 42/2004.

Intanto devo premettere il nodo centrale del problema: la disciplina del DPR 380/01 (Testo Unico Edilizia) non incide su quella del Codice dei Beni culturali e Paesaggio (D.Lgs. 42/2004).

Lo stesso criterio vale anche per i rispettivi ambiti sanzionatori e di regolarizzazione postuma delle opere realizzate in maniera illecita, cioè:

Edilizia, art. 6-bis, 36 e 37 del DPR 380/2001;
Paesaggistica, art. 167 c.4 D.Lgs. 42/2004;

Diciamo pure che la regolarizzazione del profilo paesaggistico costituisce presupposto essenziale per regolarizzare l’ambito edilizio, ma non il contrario. Approfitto per ricordare che l’esecuzione di difformità dal titolo abilitativo in zone vincolate si qualificano come variazioni essenziali a prescindere dall’entità.

Al netto del rapporto “a senso unico” che nasce tra paesaggistica verso edilizia, parliamo delle condizioni che rendono impossibile la regolarizzazione dell’abuso edilizio sugli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico.

Accertamento postumo di Compatibilità paesaggistica: quando è possibile ottenerlo

Come regola generale è importante ricordare che nelle zone vincolate ai fini paesaggistici dal Codice, l’esecuzione di opere deve ottenere:

l’Autorizzazione paesaggistica “ordinaria” ai sensi dell’art. 146 del Codice;
l’Autorizzazione paesaggistica con procedimento semplificato, a condizione che riguardi esclusivamente opere inserite nell’Allegato B del DPR 31/2017;
alcuna autorizzazione paesaggistica, nei casi di opere inserite in Allegato A oppure Art. 4 del DPR 31/2017.

Se l’opera realizzata su questi immobili risulta priva della necessaria autorizzazione paesaggistica o compiuta in difformità da quella rilasciata, obbligatoria al momento della loro esecuzione, si pone il problema di regolarizzarla sotto il profilo paesaggistico per non incorrere anche nelle sanzioni penali dell’art. 181 del Codice.

Il regime sanzionatorio paesaggistico vale anche per le opere di minore rilevanza di cui all’Allegato B DPR 31/2017.

E tralasciamo d’ora in avanti gli aspetti sanzionatori del versante urbanistico edilizi del DPR 380/01, da tenere ben distinti e indipendenti dalla paesaggistica.

Vediamo quando e come sia possibile regolarizzare gli abusi compiuti sugli immobili vincolati dalla Parte III del Codice D.Lgs. 42/2004.

Occorre introdurre interamente l’unica norma che ammette l’accertamento di compatibilità paesaggistica in via postuma (art. 167 c.4 del Codice), chiamata impropriamente “autorizzazione paesaggistica in sanatoria”:

4. L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:
a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;
b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;
c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Condizioni che potrebbero comportare il divieto di ottenimento della Compatibilità Paesaggistica

La regola generale del legislatore è che per gli immobili sottoposto a vincolo paesaggistico ogni intervento edilizio debba essere autorizzato preventivamente, cioè valutata favorevolmente la compatibilità e impatto dell’opera nei confronti degli obbiettivi di tutela del vincolo.

Questa rigorosa regola prevede pochissime eccezioni altrettanto tassative (vedasi DPR 31/2017), cioè per interventi privi di impatto sui valori e assetto paesaggistico del bene vincolato.

Dall’art. 167 comma 4 del Codice emergono chiaramente le condizioni che portano al divieto e diniego di ottenimento della Compatibilità Paesaggistica per gli interventi abusivi compiuti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica:

creazione di superfici utili
creazione di volumi
aumento di volumi legittimamente realizzati
aumento di superfici utili legittimamente realizzati

Vediamo invece quando è possibile presentare e (forse) ottenere la Compatibilità paesaggistica, in base all’art. 167 comma 4, previa valutazione discrezionale favorevole dell’Ente procedente (regione o ente in sub-delega) e Soprintendenza competente:

a) in tutti i casi di opere compiute in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, escluse quelle descritte al paragrafo precedente;

b) impiego di materiali diversi da quanto autorizzato, cioè in difformità dall’autorizzazione paesaggistica

c) opere configurabili come manutanzione ordinaria o straordinaria del DPR 380/01; è l’unico caso di rinvio diretto dal Codice al TUE per la Compatibilità paesaggistica.

Tabella riassuntiva per abusi paesaggistici rilevanti esclusi dalla “sanatoria paesaggistica” art. 167 c.4 del Codice D.Lgs. 42/2004

COMPATIBILITA’ PAESAGGISTICA PRESENTABILE E OTTENIBILE:	Difformità Autorizzazione Paesaggistica	Assenza Autorizzazione Paesaggistica
creazione di superfici utili	NO	NO
creazione di volumi	NO	NO
aumento di volumi legittimamente realizzati	NO	NO
aumento di superfici utili legittimamente realizzati	NO	NO
impiego materiali diversi	SI	NO
lavori comunque configurabili interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ex art. 3 DPR 380/01	SI	SI
lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica (escluso i punti precedenti)	SI	SI

Urbanistica e Paesaggistica: definizioni e categorie di intervento autonome tra loro

Ciò che potrebbe risultare pienamente sanabile in ambito urbanistico edilizio (DPR 380/01, potrebbe non esserlo in ambito paesaggistico (D.Lgs. 42/2004).

Voglio riportare il principio per cui le definizioni di volumetrie e superfici utili di ambito urbanistico edilizio non siano applicabili direttamente o meno in paesaggistica. Si arriva pertanto al paradosso in cui la realizzazione di certi manufatti sia facilmente sanabile in edilizia, ma negata in paesaggistica, vedasi un locale tecnico.

Infatti secondo il consolidato indirizzo Consiglio di Stato n. 3026/2022, n. 7117/2021, n. 4468/2021, il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, sia esso interrato o meno.

E’ stato pure ribadito che la realizzazione di una piscina interrata e di locali annessi in zona vincolata, integrando interventi di nuova costruzione, necessitano del previo rilascio del permesso di costruire nonché dell’autorizzazione paesaggistica e non sono suscettibili di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 D.Lgs. n. 42/2004, in quanto determinano la creazione di nuova volumetria (TAR Palermo n. 1471/2022).

Non è neppure applicabile l’ipotesi di compensazione volumetrica tra abusi compiuti su diversi manufatti dello stesso proprietario (TAR Toscana n. 630/2019).

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I motivi del divieto tassativo di Compatibilità Paesaggistica per certe opere rilevanti

Maggiori dettagli sulle motivazioni del divieto tassativo di Compatibilità Paesaggistica previsto dall’art. 167 c.4 del Codice si possono desumerle dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3026/2022:

Le qualificazioni giuridiche rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio non sono automaticamente trasferibili quando si tratti di qualificare le opere sotto il profilo paesaggistico. La regola che in materia urbanistica porta ad escludere i “volumi tecnici” dal calcolo della volumetria edificabile, trova fondamento nel bilanciamento rinvenuto tra i vari e confliggenti interessi connessi all’uso del territorio. Non può pertanto essere invocata al fine di ampliare le eccezioni al divieto di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, il quale tutela un differente interesse alla percezione visiva dei volumi, del tutto a prescindere dalla loro destinazione d’uso.
(omissis)
Non è consentito all’interprete ampliare la portata di tale norma, che costituisce eccezione al principio generale delle necessità del previo assenso, per ammettere fattispecie letteralmente, e senza distinzione alcune, escluse.
Né potrebbe dubitarsi della legittimità costituzionale dell’art. 167 D. Lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui prevede che siano sottoposti a valutazione di compatibilità ambientale e, quindi, possano essere mantenuti sul territorio nel caso di esito positivo di tale valutazione, solo quegli interventi elencati nelle lettere da a) a c) del comma 4 del citato art. 167 D.Lgs. n. 42 del 2004, tenuto conto che, come precisato anche in tale caso dalla Sezione (15 giugno 2020, n. 3805), la Costituzione “rimette al legislatore di determinare i modi di acquisto, di godimento e i limiti della proprietà “allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti” (art. 42 Cost.), consentendo quindi che le facoltà dominicali dei beni di interesse paesaggistico possano essere conformate a tutela dei valori oggetto di protezione. Analoghe considerazioni possono farsi in merito all’art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, ai sensi del quale “l’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale””.

Consigli utili

Prima di impostare una istanza di Compatibilità paesaggistica occorre svolgere un’adeguata verifica degli abusi compiuti, e accertare con precisione se ai fini paesaggistici rientrano in quelle ipotesi di esclusione prevista per incrementi di volumi o superfici utili, o loro nuova realizzazione.

Certamente sarà necessario individuare i corretti criteri e parametri di ambito paesaggistico per individuare questi manufatti o illeciti edilizi: infatti non esiste una definizione univoca, e neppure uno specifico glossario, per volume o superficie utile in ambito paesaggistici. In tal caso facciamo riferimento alla giurisprudenza, e infine ad alcune circolari quali la Circolare Mibact n. 33/2009.

Infatti a giudicare dalla giurisprudenza, tutto fa volume o superficie utile, quindi si può desumere che valga il criterio di qualificazione più restrittivo.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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