Abusi assenza o difformità SCIA senza doppia conformità

Il sanzionamento per illeciti edilizi secondari può avvenire in luogo della demolizione, ma può essere oneroso.

Analizziamo una situazione specifica che riguarda opere edilizie rientranti nell’ambito della Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) in sanatoria ex articolo 37 comma 4 D.P.R 380/01. Essa prevede il criterio essenziale di “doppia conformità”, in cui le opere devono rispettare sia norme e discipline urbanistiche attuali che quelle vigenti all’epoca della loro realizzazione. Si definisce infatti meccanismo di sanatoria edilizia formale, capace di regolarizzare la mancata presentazione documentale in luogo di intervento sostanzialmente assentibile in entrambi i momenti.

Spostiamo il focus sul caso generale inserito all’inizio dello stesso articolo 37 comma 1 del Testo Unico Edilizia DPR 380/01: esso esamina le casistiche legate alle opere eseguite in assenza o in difformità dalla SCIA.

Vorrei ricordare che queste opere rientrano nella categoria delle SCIA ordinaria in quanto rinviano all’articolo 22 commi 1 e 2 T.U.E, per le quali non occorre richiedere un permesso di costruire.

E’ proprio la prima previsione generale dell’articolo 37 comma 1 DPR 380/01 che affronta le casistiche di opere illecite compiute in assenza o difformità dalla SCIA, senza porre il requisito essenziale di doppia conformità.

La possibile soluzione per mantenerle in opera è il pagamento di sanzione pecuniaria, come meglio specificata più avanti; chiaramente procedendo col solo sanzionamento pecuniario, non si potrà utilizzare la procedura e il modulo unificato di SCIA in sanatoria, in quanto assente.

Per questi tipi di illeciti sotto il profilo edilizio si sottolinea che non è possibile emettere un’ordinanza ai sensi dell’articolo 31 comma 2 T.U.E. perchè riservata alle più gravi opere compiute in assenza, difformità o con variazioni essenziali dal Permesso di Costruire (tuttavia esiste una clausola di riserva, come vedremo più avanti, nel comma 6 articolo 37). A tal proposito vorrei suggerire un caso specifico trattato dal Consiglio di Stato sentenza n. 791/2023 riguardante un esempio di sanzionamento per opere illecite rientranti SCIA.

Resta possibile emettere un’ordinanza di rimessa in pristino basata sull’articolo 27 comma 2 del DPR 380/01, in quanto regola generale e residuale al predetto articolo 31. Questa norma è progettata per colpire tutti gli interventi che si pongono in contrasto con le norme e i regolamenti urbanistico edilizi.

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Sanzione pecuniaria per illeciti rientranti in SCIA, con singola conformità vigente

Esaminiamo la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione di opere illecite effettuate in assenza o difformità dalla SCIA, così come previsto nell’articolo 37 comma 1 T.U.E. Si specifica che il calcolo di questa sanzione è basato sul raddoppio dell’aumento del valore venale dell’immobile derivante dalle opere stesse, con un importo minimo di 516 euro. La quantificazione di questo incremento di valore spetta all’Agenzia dell’Entrate (ex Catasto), per analogia allo stesso meccanismo che viene richiamato dal successivo comma 4 per la SCIA in sanatoria con doppia conformità.

Si preavvisa che questa procedura sanzionatoria potrebbe comportare costi significativi, perchè la quantificazione è basata sul doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, inclusi i miglioramenti ottenuti dalle opere abusive.

Facendo invece un paragone con la procedura di SCIA in sanatoria con doppia conformità, di cui all’articolo 37 comma 4 T.U.E, il calcolo della sanzione pecuniaria oscilla tra 516 e 5.164 euro stabilito in funzione dell’aumento di valore dell’immobile post opera, quindi un importo più mite.

Si sottolinea che questa procedura di sanzionamento pecuniario non deve essere confusa con una sanatoria, ma corrisponde piuttosto con una fiscalizzazione, simile a quella previsto dall’articolo 34 comma 2 per le parziali difformità dal permesso di costruire.

Attenzione, potrebbe esserci lo sgambetto qualora vi siano connessioni col regime penale imposte dal comma 6 articolo 37 DPR 380/01 (vedi successivi paragrafi): infatti se l’opera non risulta doppiamente conforme, è probabile che risulti in contrasto a norme, regolamenti, strumenti urbanistici e prescrizioni varie, soprattutto a quelle vigenti al momento dell’accertamento dell’opera illecita.

Come meglio chiarito dalla sottostante giurisprudenza amministrativa, se si pone in contrasto con la disciplina e regolamentazione vigenti allora non è percorribile la strada del sanzionamento pecuniario di “fiscalizzazione” articolo 37 commi 1,2 e 3. L’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, di cui all’articolo 37, è subordinata alla vigente conformità urbanistica degli abusi (cfr. tra le tante Consiglio di Stato n. 6366/2023, n. 193/2018, n. 2873/2013:

“Atteso che in presenza di abusivismo edilizio, ai sensi degli artt. 22 e 37, comma 1, d.p.r. n. 380/2001 (t.u. edilizia), l’applicabilità della sanzione pecuniaria è limitata ai soli interventi astrattamente realizzabili previa denuncia d’inizio attività che siano, altresì, conformi agli strumenti urbanistici vigenti, laddove manchino i presupposti per l’intervento, come, per l’appunto, nel caso in cui l’opera sia stata posta in essere in violazione del regolamento edilizio, è legittima l’ordinanza di demolizione”.

Pertanto, si perviene alla conclusione che il sanzionamento pecuniario sostitutivo alla demolizione, previsto dall’articolo 37 comma 1 (ma anche dei commi 2 e 3), trovi applicazione nel caso di singola conformità alle norme, disciplina, regolamenti e strumenti urbanistici vigenti all’accertamento e calcolo sanzione stessa, senza essere doppiamente conforme anche a quelle vigenti all’epoca dell’abuso.

Il presupposto di questo complesso ragionamento è che l’articolo 44 comma 1 DPR 380/01 punisce penalmente il mancato rispetto di queste discipline vigenti ad oggi, ma non punisce penalmente il mancato rispetto della “doppia conformità”.

Categorie di intervento rientranti nella SCIA in Sanatoria rispetto a quella ordinaria

Per inciso, le opere rientranti nell’ambito della SCIA ordinaria e richiamate dall’articolo 37 comma 1 DPR 380/01 sono quelle elencate all’articolo 22 commi 1 e 2, mentre resta fuori il successivo comma 2-bis:

articolo 22 comma 1:

  • a)  gli  interventi  di   manutenzione   straordinaria   di   cui all’articolo 3, comma 1, lettera  b),  qualora  riguardino  le  parti strutturali dell’edificio o i prospetti;
  • b) gli interventi di restauro e di  risanamento  conservativo  di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), qualora riguardino le  parti strutturali dell’edificio;
  • c)  gli  interventi   di   ristrutturazione   edilizia   di   cui all’articolo 3, comma 1,  lettera  d),  diversi  da  quelli  indicati nell’articolo 10, comma 1, lettera c.

articolo 22 comma 2 (varianti non sostanziali al Permesso di Costruire):

2. Sono, altresì, realizzabili mediante  segnalazione  certificata di inizio attività le varianti  a  permessi  di  costruire  che  non incidono sui  parametri  urbanistici  e  sulle  volumetrie,  che  non modificano  la  destinazione  d’uso  e  la  categoria  edilizia,  non alterano la sagoma dell’edificio  qualora  sottoposto  a  vincolo  ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004,  n.  42  e  successive modificazioni, e non violano le eventuali prescrizioni contenute  nel permesso  di  costruire.  Ai   fini   dell’attività   di   vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai  fini  dell’agibilità,  tali segnalazioni certificate  di  inizio  attività  costituiscono  parte integrante del  procedimento  relativo  al  permesso  di  costruzione dell’intervento principale e possono essere  presentate  prima  della dichiarazione di ultimazione dei lavori.

articolo 22 comma 2 (varianti non sostanziali al Permesso di Costruire):

2-bis. Sono realizzabili mediante segnalazione certificata d’inizio attività e comunicate a fine lavori con attestazione del professionista, le varianti a permessi di costruire che non configurano una variazione essenziale, a condizione che siano conformi alle prescrizioni urbanistico-edilizie e siano attuate dopo l’acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore.

Precisazioni, distinzioni ed esclusioni per opere sanzionate articolo 37 comma 1

Si è detto che l’unico metodo di regolarizzazione “piena” di opere compiute in assenza o difformità dalla SCIA, rimane appunto la SCIA in sanatoria per opere rispettose di doppia conformità ex articolo 37 comma 4 DPR 380/01, similmente come accade all’Accertamento di conformità, che consente di ottenere il permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’articolo 36 del DPR 380/01.

I precedenti commi 1-2-3 dell’articolo 37 prevedono particolari possibilità per mantenere in opera gli illeciti compiuti in assenza o difformità da una SCIA, diversi da quelli con doppia conformità sanabili col comma 4, pagando le relative notevoli sanzioni pecuniarie.

Limiti derivanti da illeciti penali

Non di meno importante è la clausola di salvezza prevista nel comma 6 medesimo articolo 37:

La mancata segnalazione certificata di inizio dell’attività non comporta l’applicazione delle sanzioni previste dall’articolo 44. Resta comunque salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato, l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35 e 44 e dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 36.

Sembra quasi un monito capace di ridurre molto le possibilità di “fiscalizzare” con sanzione pecuniaria gli illeciti minori dei commi 1-2-3 articolo 37 DPR 380/01. Addirittura, potrebbe porsi una lettura “paradossale”: da una prima lettura da una parte si ammetterebbe la “fiscalizzazione” delle opere rientranti in SCIA prive di doppia conformità (e allora anche penalmente rilevanti?), dall’altra parte il comma 6 potrebbe spazzare via la fiscalizzazione in base alla riserva e in relazione all’intervento realizzato.

A sciogliere il dubbio e a chiarire la corretta applicazione della sanzione pecuniaria ex articolo 37 T.U.E. ci pensa la giurisprudenza: come detto precedentemente, l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria è subordinata alla conformità urbanistica degli abusi vigente (cfr. tra le tante Consiglio di Stato n. 6366/2023, n. 193/2018, n. 2873/2013:

In base all’intervento realizzato, se configurasse illecito anche penale ai sensi dell’articolo 44 DPR 380/01 comma 1 lettera a) sotto riportato, è possibile che il Comune possa riservarsi di escludere la “fiscalizzazione” illeciti minori di cui sopra:

Art. 44
comma 1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
a) l’ammenda fino a 10.329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;

E come di consueto dico in diversi articoli, anche in questo ambito restano esclusi gli aspetti strutturali, paesaggistici e le norme di settore, sottolineando che richiedono una valutazione disgiunta con le rispettive norme.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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