Ancora sul Mutamento di destinazione d’uso per passaggio tra categorie urbanistiche

Scottante e oneroso il tema sui cambi di destinazione con le regioni.

Ricevo molto spesso quesiti sull’argomento che ho già trattato in diversi articoli e video, il più gettonato merita questa risposta. Attingendo dal fondamentale trattato di Vitruvio si riprendono i tre concetti dell’edificio:

• Utilitas (utilità nella funzione);
• Firmitas (solidità nella statica e nei materiali);
• Venustas (venustà, bellezza, estetica);

La destinazione d’uso come concetto di funzionalità si insinua senza dubbio nella Utilitas; tanto è che essa qualifica la connotazione funzionale del bene immobile rispetto al contesto in cui è inserito. Il riferimento o rapporto tra immobile e contesto è di tipo urbanistico: è un rapporto duale tra singolo vs collettività. Se ci pensiamo bene un cambiamento funzionale di un immobile può avere effetti anche rilevanti sul contesto circostante: facendo un esempio estremo, ipotizziamo una vecchia casa di contadini trasformata a parità di volume in un condominio di bilocali, si configura un discreto impatto, non c’è che dire. Ecco perchè l’aspetto funzionale dell’immobile, e quindi la destinazione d’uso, non può essere trattato in maniera superficiale dalla pianificazione territoriale.

E quindi è difficile spiegare alla Signora Marcella che non è padrona a casa propria, neppure sulla funzione dell’immobile.

Proprio perchè le funzione hanno un certo impatto sul territorio e contesto circostante, il legislatore ha imposto fin dalla L. 10/1977 una ferrea disciplina relativa ai mutamenti di destinazione d’uso, assoggettandola a regime oneroso. Pochi anni dopo ha “ammorbidito” la disciplina concedendo alle regioni la potestà di differenziare quali mutamenti d’uso siano soggetti al Permesso di Costruire e quelli in edilizia “minore” (una volta Autorizzazione edilizia, poi DIA, e oggi SCIA). Anche dopo le riforme del Decreto ‘Scia 2’ D. Lgs. 222/2016 resta ferma la facoltà delle regioni ai sensi del comma 2 dell’art. 10 del d.P.R n. 380 del 2001, che dispone «le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività». Video dal canale YouTube:

E’ importante sottolineare che alle regioni è stata conferita una importante delega sui mutamenti di destinazione d’uso.

Limitando questo articolo alla disamina dei principi a livello nazionale del Testo Unico per l’Edilizia DPR 380/01, occorre focalizzare invece i limiti di “impedimento” ai cambi di destinazione d’uso da parte di norme regionali e strumenti urbanistici comunali. Infatti la giurisprudenza aveva da anni individuato i passaggi interni ed esterni tra categorie urbanistiche (urbanisticamente rilevanti , ndr), statuendo un principio equo e condivisibile, proprio in relazione a quel famoso rapporto duale tra funzione del singolo immobile nei confronti del contesto circostante. Come (troppo) spesso accade, il principio è stato ripreso dal legislatore, con l’inserimento dell’art. 23-ter nel TUE tramite il Decreto ‘Sblocca Italia” del 2014. Esso è emerso dal tema dei reati edilizi, specificando che il mutamento di destinazione d’uso senza opere fosse assoggettato a:

• Denuncia di Inizio Attività (DIA) e oggi SCIA purché nell’ambito della stessa categoria urbanistica;
• Permesso di Costruire per le modifiche di destinazione comportanti passaggio di categoria;
• Permesso di Costruire (o SCIA alternativa) per il cambio d’uso eseguito nelle zone omogenee A (centri storici e assimilati). anche all’interno di una stessa categoria omogenea;

Tale orientamento di lungo periodo proviene ad esempio da Cass. Pen. III n. 26455/2016, n. 39897/2014, n. 42453/2015, n. 3953/2014. La ratio giustificativa di questo orientamento per il cambio di destinazione d’uso era fondata sull’esigenza di evitare il pericolo di compromissione degli equilibri prefigurati dagli strumenti urbanistici in relazione al corretto e ordinato assetto del territorio (Cass. Pen. III n. 26455/2016). In prima battuta il Legislatore nazionale ha individuato con l’art. 23-ter del TUE le ipotesi di mutamento rilevante della destinazione d’uso, ovvero ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, anche senza opere edilizie, tale da comportare il passaggio tra le seguenti categorie funzionali elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

Lo stesso articolo consente alle regioni di legiferare e dettagliare meglio il tema, come ad esempio ha fatto la regione Toscana con la L.R. 65/2014. La questione dei cambi d’uso nei centri storici è esplosa col “caso Tornabuoni” di Firenze, il quale ha gettato i riflettori su un caso nazionale, verso il quale il legislatore sembra si sia adoperato a modificare la categoria di intervento del Restauro e Risanamento conservativo, per la quale ha previsto e ammesso (sempre condizionatamente) il cambio di destinazione d’uso. Attenzione: con questa modifica il legislatore non ha cambiato l’art. 10 del TUE sulla ristrutturazione pesante, a mio avviso resta fermo il principio per cui il cambio  di destinazione d’uso nei centri storici sia inquadrato come ristrutturazione “pesante” quindi soggetta a Permesso di Costruire, oppure se vi piace, la SCIA alternativa al Permesso.

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