Centri storici, ogni cambio d’uso richiede permesso di costruire, anche tra categorie omogenee

centro storico

Cassazione conferma che il passaggio all’interno della stessa categoria funzionale in Zone omogenee A costituisce ristrutturazione edilizia pesante

In Italia esistono estesi centri abitati classificati come centri storici, nonché nuclei insediativi minori situati in territorio aperto con prevalenti caratteristiche storiche. Se è vero che il mutamento di destinazione d’uso ha conosciuto negli ultimi anni una progressiva liberalizzazione con la L. 105/2024, occorre tenere presente che permangono vincoli e condizioni specifiche da verificare ogni volta che l’immobile è collocato in un ambito territoriale storico. Il legislatore ha infatti escluso forme di semplificazione procedurale edilizia (SCIA e CILA) per il cambio di destinazione d’uso delle unità immobiliari situate in particolari ambiti antichi o centri abitati storici. Come si vedrà, la disciplina non riguarda soltanto i tessuti insediativi comunemente denominati “centro storico“, ma si estende ad altre aree assoggettate alla medesima rigidità normativa in materia di cambio funzionale.

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Inquadramento della categoria del mutamento d’uso in centro storico

Il mutamento di destinazione d’uso negli immobili situati nelle Zone Omogenee A costituisce una categoria di intervento autonoma e distinta, che non può essere ricondotta alla disciplina ordinaria dei cambi funzionali, essendo appositamente disciplinata dall’articolo 10, comma 1, lettera c) del testo unico edilizia DPR 380/2001.

Art. 10 (L) – Interventi subordinati a permesso di costruire
1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire:
a) gli interventi di nuova costruzione;
b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
2. Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività.
3. Le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire. La violazione delle disposizioni regionali emanate ai sensi del presente comma non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 44.

Si tratta di un punto fermo dell’ordinamento edilizio nazionale, sottratto alla disponibilità delle legislazioni regionali. Si rammenta inoltre la definizione consolidata destinazione d’uso dell’immobile, desunta dalla giurisprudenza di legittimità. La sentenza Cass. Pen. n. 57989/2018 la ricostruisce nei seguenti termini:

«è un elemento che qualifica la connotazione del bene immobile e risponde a precisi scopi di interesse pubblico, di pianificazione o di attuazione della pianificazione. Essa individua il bene sotto l’aspetto funzionale, specificando le destinazioni di zona fissate dagli strumenti urbanistici in considerazione della differenziazione infrastrutturale del territorio, prevista e disciplinata dalla normativa sugli standard, diversi per qualità e quantità proprio a seconda della diversa destinazione di zona. L’organizzazione del territorio comunale e la gestione dello stesso vengono realizzate attraverso il coordinamento delle varie destinazioni d’uso in tutte le loro possibili relazioni e le modifiche non consentite di queste incidono negativamente sull’organizzazione dei servizi, alterando appunto il complessivo assetto territoriale».

Cambio d’uso in Zone A: categoria di intervento urbanisticamente rilevante

Il riferimento normativo centrale è l’art. 10 comma 1 lettera c) del DPR 380/01 (Testo Unico Edilizia), che disciplina la categoria di intervento e il conseguente regime abilitativo. La disposizione è inequivocabile: per gli immobili compresi nelle Zone omogenee A, qualsiasi mutamento della destinazione d’uso integra la ristrutturazione edilizia “pesante” e costituisce pertanto un intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, subordinato a Permesso di Costruire. Eventualmente, ai sensi dell’articolo 23 DPR 380/2001, è possibile presentare al posto del permesso una apposita SCIA alternativa, diversa dalla SCIA ordinaria.

Se da una parte nella voce n. 7, sezione II, Allegato A del D.Lgs. 222/2016, include espressamente il mutamento d’uso nei centri storici, riferendosi esclusivamente a quelli urbanisticamente rilevanti (definiti dall’articolo 23-ter, comma 1, DPR 380/01), rimane il dubbio di come gestire invece i cambi d’uso irrilevanti a livello urbanistico, ossia quelli tra categorie omogenee (intra-categoria funzionale). Sul punto la Cassazione penale ha stabilito una giurusprudenza costante: qualsiasi cambio d’uso in centro storico, compreso quelle minori e cioè tra categorie omogenee, sono inquadrabili in ristrutturazione pesante e soggetti a permesso di costruire o SCIA alternativa.

Quali sono i centri storici e le Zone omogenee A (DM 1444/68)

Il primo accertamento operativo consiste nel consultare lo strumento urbanistico comunale (Piano Regolatore) e il relativo Regolamento Edilizio, al fine di verificare l’azzonamento dell’edificio o della porzione immobiliare interessata. È opportuno precisare che non tutti i piani regolatori comunali hanno individuato espressamente le zone omogenee A secondo la nomenclatura dell’articolo 2 del DM 1444/1968: i Comuni possono aver suddiviso il territorio in zone con denominazioni diverse, non necessariamente corrispondenti a quelle del decreto ministeriale.

L’articolo 2 DM 1444/68 definisce le Zone Omogenee A come segue:

«A) le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi».

La definizione non coincide automaticamente con il solo centro storico consolidato. Vi rientrano anche i numerosi nuclei storici sparsi nel territorio, compresi quelli ubicati in contesto agricolo o aperto. Per l’individuazione della Zona Omogenea A sono rilevanti due elementi fondamentali:

  • Elemento urbanistico: agglomerato urbano inteso come insieme di costruzioni ben definito, costituente un nucleo dotato di propria identità, tipicamente a prevalente funzione abitativa. Non sono previste soglie quantitative né parametri di densità edilizia minimi.
  • Rilevanza testimoniale: storicità e pregio artistico, culturale e ambientale che contraddistinguono il contesto rispetto al territorio circostante. La qualificazione prevista dal DM 1444/68 non implica automaticamente l’apposizione di vincoli specifici, ma fornisce gli elementi per una valutazione complessiva dell’agglomerato, indipendentemente dalle sue dimensioni.

Mutamento d’uso in centro storico e Zone A: obbligo di Permesso di Costruire

Accertata l’ammissibilità dell’intervento, occorre chiarire che qualsiasi cambio di destinazione d’uso in centro storico o in Zone Omogenee A integra la ristrutturazione edilizia “pesante” ai sensi dell’art. 10 comma 1 lett. c) del TUE, con le seguenti implicazioni:

  1. È obbligatoriamente assoggettato al Permesso di Costruire. In alternativa, è ammessa la procedura di Segnalazione Certificata di Inizio Attività alternativa al PdC (cosiddetta Super-SCIA), ai sensi dell’art. 23 TUE. Non è in alcun modo sufficiente una SCIA ordinaria.
  2. Non rientra nella ristrutturazione edilizia “leggera” di cui all’art. 3 comma 1 lettera d) TUE, ossia la categoria di intervento che costituisce il limite massimo superiore per l’accesso ai bonus edilizi e al Superbonus.
  3. Si applica indipendentemente dall’esecuzione contestuale di opere: la presenza o l’assenza di interventi edilizi collegati non incide sull’inquadramento della categoria né sul regime abilitativo richiesto.
  4. Comprende anche i cambi d’uso all’interno della medesima categoria funzionale, quindi anche il passaggio tra sottocategorie non urbanisticamente rilevanti ai sensi dell’art. 23-ter TUE, come confermato da costante giurisprudenza penale (Cass. n. 3841/2026).
  5. Le regioni non possono derogare a questa disciplina per gli immobili situati nelle zone omogenee A, nemmeno attraverso norme di liberalizzazione dei cambi funzionali.
  6. È soggetto alle sanzioni penali in caso di esecuzione in assenza del prescritto Permesso di Costruire.

Si segnala che la disciplina dei cambi d’uso in centro storico e Zone Omogenee A è rimasta invariata anche a seguito delle modifiche introdotte dal DL 76/2020.

Cassazione: ogni cambio d’uso in centro storico è soggetto al Permesso di costruire

La giurisprudenza di legittimità si è espressa in modo costante e univoco su questo tema. La Corte di Cassazione ha dichiarato illegittimo il cambio di destinazione d’uso effettuato in centro storico mediante restauro e risanamento conservativo, eseguito con la sola Denuncia di Inizio Attività (Cass. Pen. n. 6873/2017). Il principio è stato costantemente ribadito nelle successive pronunce, tra cui Cass. Pen. n. 3841/2026 e n. 11303/2022. In particolare, quest’ultima sentenza ha affermato:

«Resta, in ogni caso, il fatto che gli interventi di restauro e risanamento conservativo richiedono sempre il permesso di costruire quando riguardano immobili ricadenti in zona omogenea A dei quali venga mutata la destinazione d’uso anche all’interno della medesima categoria funzionale.»

La Corte si esprime nella forma più netta possibile: l’obbligo di Permesso di Costruire vale anche per i cambi di destinazione d’uso compiuti all’interno della stessa categoria funzionale, esulando pertanto dall’ambito applicativo dell’art. 23-ter TUE in materia di categorie urbanisticamente rilevanti. La previsione dell’art. 10 comma 2 del TUE (che attribuisce alle Regioni il potere di disciplinare i mutamenti d’uso con legge) non incide sul comma 1 della medesima disposizione, il quale conserva piena autonomia precettiva. Il quadro giurisprudenziale è ulteriormente consolidato dalla più recente Cassazione penale n. 11303/2026, che ha ribadito e arricchito i principi già affermati. Si riporta di seguito l’estratto testuale della sentenza:

in tema di reati edilizi, il mutamento di destinazione d’uso mediante opere richiede il permesso di costruire per le modifiche che comportano il passaggio di categoria urbanistica dell’immobile e, se il cambio d’uso è eseguito nei centri storici, per quelle all’interno di una medesima categoria omogenea (per tutte, Sez. 3, n. 11303 del 4/2/2022, Turrin, Rv. 282929. Tra le molte non massimate, Sez. 3, n. 28569 del 10/7/2025, Lecchi; Sez. 3, n. 10441 del 20/2/2025, PR/Margesin). Ancora, la sentenza ha ripreso un significativo argomento già valorizzato dal Tribunale, ossia che la imminente realizzazione di due servizi igienici (erano stati installati impianti e tramezzi), laddove in origine vi era un deposito, consentiva una miglior fruizione del locale sovrastante, dunque con maggior spazio per la clientela e per la preparazione dei cibi, con prevedibile aumento anche del carico urbanistico. 4.3. Tutte queste considerazioni – si ribadisce – non sono affrontate affatto nel motivo di ricorso, che, pertanto, manca di un necessario elemento di ammissibilità, quale il confronto con il provvedimento impugnato.

La pronuncia merita un’osservazione ulteriore: la Corte valorizza esplicitamente il criterio del carico urbanistico quale elemento dirimente per qualificare la rilevanza dell’intervento. Anche l’installazione di impianti igienici in un locale originariamente adibito a deposito — in apparenza opere di modesta entità — è stata ritenuta sintomatica di un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante, in quanto prelude a una fruizione più intensa del locale e a un conseguente incremento del carico sul territorio. Questo approccio dimostra che la valutazione non può limitarsi alla natura formale delle opere eseguite, ma deve estendersi alle trasformazioni funzionali effettive e ai loro effetti urbanistici.

Normative regionali sul cambio d’uso in centro storico: niente deroghe al DPR 380/01

La rilevanza giuridica e penale dei mutamenti funzionali nei centri storici non è modificabile da eventuali norme regionali di maggiore favore, finalizzate a liberalizzare questi interventi. Le legislazioni regionali possono disciplinare i cambi d’uso in via generale, ma non possono derogare alla disciplina speciale prevista per gli immobili situati nelle zone omogenee A. Il principio è illustrato con precisione dalla sentenza di Cassazione Penale n. 57989/2018, i cui enunciati restano pienamente attuali anche alla luce delle modifiche normative sopravvenute, incluso il DL 76/2020:

«con l’art. 23 ter d.P.R. 380/2001 – introdotto dall’art. 17, lett. n), d.l. 12 settembre 2014, n. 133, conv., con modiff., in l. 11 novembre 2014, n. 164 – si attribuisce giuridica rilevanza, salve le diverse opzioni eventualmente assunte dalla legislazione regionale, ai mutamenti di destinazione d’uso, anche se non accompagnati da opere edilizie, che siano idonei a determinare la riconduzione dell’immobile (o della singola unità immobiliare) ad una diversa categoria funzionale tra quelle indicate nel primo comma della disposizione. Al di là delle questioni interpretative che possono insorgere rispetto al contenuto di tale comma (cfr., di recente, Sez. 3, n. 6060 del 13/01/2017), balza subito agli occhi come la disposizione, non solo non consideri il caso particolare dei centri storici, ma espressamente statuisca che, «salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito» (art. 23 ter, comma 3, d.P.R. 380 del 2001).»

Conclusioni e consigli

Il cambio di destinazione d’uso in centro storico, o più in generale nelle Zone Omogenee A ex DM 1444/68, configura in ogni caso una ristrutturazione edilizia pesante soggetta a Permesso di Costruire. La regola si applica anche quando il mutamento avviene all’interno della stessa categoria funzionale: un errore di qualificazione dell’intervento in questo ambito costituisce un abuso edilizio penalmente rilevante, con tutte le conseguenze sanzionatorie che ne derivano. È pertanto indispensabile, prima di avviare qualsiasi procedura, verificare con attenzione l’azzonamento urbanistico dell’immobile, la compatibilità dell’intervento con gli strumenti urbanistici locali e l’eventuale presenza di vincoli sovraordinati. La consulenza di un tecnico abilitato è in questi casi non solo opportuna, ma necessaria.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili.

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