Cambi d’uso tra categorie omogenee, regime liberalizzato con SCIA

facciata edifici residenziali

Esiste una tipologia di mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente non rilevanti, la legge n. 105/2024 ha semplificato procedura e possibilità di attuazione.

Indice

Ci si concentra spesso sui cambi di destinazione “rilevanti” o cosiddetti “verticali”, cioè i passaggi tra categorie funzionali autonome contenute nel comma 1, dell’articolo 23-ter DPR 380/2001, quali il residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale (salvo quelli eventualmente aggiunti nelle legislazioni regionali); sebbene questi siano individuati in linea generale come quei mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti, non bisogna dimenticarsi invece dei cambi d’uso minori, cioè quelli che avvengono all’interno della stessa categoria funzionale, cioè tra categorie ritenute omogenee per la loro asserita influenza sui carichi urbanistici del territorio circostante (comma 1-bis e 3, articolo 23-ter, DPR 380/01). La definizione normativa dei cambi d’uso tra categorie omogenee fece comparsa nel predetto articolo 23-ter con l’art. 17, comma 1, lettera n), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni dalla legge 11 novembre 2014 n. 164, assieme ai cambi d’uso urbanisticamente rilevanti; possiamo affermare senza ombra di dubbi che le due tipologie siano complementari tra loro, e sufficienti per l’intero spettro di destinazioni d’uso primarie e secondarie. Fatta questa distinzione, occorre rifare il punto della situazione aggiornato alle modifiche semi-liberiste della L. 105/2024 “Salva Casa”.

Regime anteriore alla L. 105/2024

La definizione di mutamenti d’uso tra categorie omogenee, inserita nel TUE con D.L. 133/2014, ha individuato dei cambiamenti funzionali minori, detti anche di secondo livello oppure “orizzontali“. Nel testo originario (ultimo periodo, terzo comma, articolo 23-ter TUE) fu stabilito un principio generale di liberalizzazione pianificatoria, sottoponendolo però ai possibili limiti e divieti consentiti alle legislazioni regionali e strumenti urbanistici comunali; in altre parole, da una parte si spinge verso una generale libertà, dall’altra si pongono subito due possibili ostacoli:

Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

La procedura con cui effettuare questa trasformazione funzionale è stata oggetto di dibattito giurisprudenziale, a cui le legislazioni regionali hanno tentato di porre rimedio chiarificatore, esercitando i propri poteri previsti ai sensi dell’articolo 10, comma 2, TUE; sul punto ci sarebbe da ragionare se le stesse regioni possano “invadere” anche il campo di competenze con la CILA, tenuto conto che l’anzidetto articolo 10 attribuisce poteri di disciplina funzionale, con o senza opere, soltanto tra Permesso di Costruire e SCIA. Un primo chiarimento sulla procedura dei cambi d’uso è stato possibile ricavarlo dalla sopravvenienza dell’ormai dimenticato D.Lgs. 222/2016 e relativo Allegato A (tuttora in parte vigente), che forma parte integrante del decreto, il quale assoggetta a permesso di costruire i cambi d’uso rilevanti, senza esprimersi invece su quelli tra categorie omogenee.

Se combinato alla definizione di manutenzione straordinaria allora vigente (art. 3, c.1, lettera b) TUE), cioè prima di essere integrata dal D.L. 76/2020, si poteva ritenere ammissibile che i mutamenti d’uso potessero essere qualificabili in tale categoria; tuttavia, lo stesso D.Lgs. 222/2016 scisse la manutenzione straordinaria in due sottocategorie, ossia leggera e pesante, distinte all’epoca per la sola incidenza su parti strutturali. Per cui, in quella fase temporale, è stato ritenuto che i cambi d’uso tra categorie omogenee potessero qualificare manutenzione straordinaria “leggera”, e avvalersi della CILA quale procedura residuale. Si anticipa che la L. 105/2024 ha imposto la SCIA per i cambi d’uso tra categorie omogenee, anche senza opere.

Cambi d’uso tra categorie omogenee in centro storico

Forma eccezione sull’argomento proviene dalla giurisprudenza penale, la quale è fondata sulla speciale disposizione contenuta nell’articolo 10, comma 1, lettera c, del TUE:

c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, (omissis).

La Cassazione penale ha stabilito un proprio orientamento ritiene che anche all’interno delle Zone Omogenee A del D.M. 1444/68 (centri e nuclei storici) i cambi d’uso tra categorie omogenee qualificano categoria di “ristrutturazione edilizia pesante”, pertanto soggetta a Permesso di costruire o SCIA alternativa, vedasi Cass. Pen. n. 3841/2026:

Questa Corte ha chiarito che il mutamento di destinazione d’uso mediante opere richiede il permesso di costruire per le modifiche che comportano il passaggio di categoria urbanistica dell’immobile e, se il cambio d’uso è eseguito nei centri storici, per quelle all’interno di una medesima categoria omogenea (ex plurimis, Sez. 3, n. 11303 del 04/02/2022; n. 26455 del 05/04/2016; n. 39897 del 24/06/2014); il mutamento di destinazione d’uso senza opere è assoggettato a SCIA, purché intervenga nell’ambito della stessa categoria urbanistica, mentre è richiesto il permesso di costruire per le modifiche di destinazione che comportino il passaggio di categoria o, se il cambio d’uso sia eseguito nei centri storici, anche all’interno di una stessa categoria omogenea (Sez. 3, 24 giugno 2014, n. 39897; sez. 3, 13 dicembre 2013; in senso analogo, Cass. Pen. 7 maggio 2015, n. 42453; Sez. 3, 16 ottobre 2014, n. 3953).

Cambi d’uso e manutenzione straordinaria D.L. 76/2020

Il D.L. 76/2020 ha provveduto a definire meglio lo spartiacque tra manutenzione straordinaria e mutamenti d’uso, provvedendo a specificare all’interno della definizione (art. 3, c.1, lettera b) TUE) un requisito sufficiente a fuoriuscire dalla manutenzione straordinaria, ossia il mutamento urbanisticamente rilevante implicante un incremento di carico urbanistico:

b) “interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico.

Per come è stato formulato il testo, si potrebbe dedurre che all’interno di questa categoria di intervento siano ammissibili tutti i cambi d’uso, diversi da quelli incrementali. In questo modo però il legislatore lascia spazio a richiamare quelli:

  • tra categorie funzionali rilevanti, quando il passaggio comporta un aggravio dei carichi urbanistici, richiamando cioè il regime differenziale, che può risultare diverso tra le Regioni, e persino tra i Comuni. A meno di puntuali regolamentazioni locali, non esiste una classifica o graduatoria nazionale dei carichi urbanistici connessi alle categorie funzionali primarie.
  • per analogia, quelle trasformazioni d’uso che comportano passaggio da superficie accessoria e superficie utile (es. l’autorimessa che diventa camera);
  • qualsiasi mutamento d’uso, anche tra categorie omogenee, qualora avvengano nelle zone omogenee A del D.M. 1444/68 (sulla base dell’anzidetta consolidata giurisprudenza penale, vedi Cass. Pen. 3841/2026).

Fatte queste esclusioni, si potrebbe dedurre che in manutenzione straordinaria possano allora rientrarvi i cambi d’uso tra:

  1. categorie omogenee o entro stessa categoria;
  2. categorie funzionali, purché sia dimostrato che non comportino aggravio del carico urbanistico, aspetto difficile;

In verità, anche questa impostazione è stata ridotta molto dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ritiene ammissibile in manutenzione straordinaria soltanto i cambi d’uso tra categorie omogenee, escludendo tout court qualsiasi cambio d’uso rilevante, cioè anche neutri. Di particolare interesse si segnalano l’orientamento tracciato dal Consiglio di Stato nelle sentenze n. 9942/2025, n. 7884/2024 e n. 4110/2023; quest’ultima, nello specifico, affronta il tema del cambio d’uso da artigianale a commerciale operato in assenza di opere:

«le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria, pure dopo la novella del 2020, sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura «urbanisticamente rilevanti» e «non implicanti aumento del carico urbanistico» previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380 del 2011(rectius, 2001), anche nella sua attuale formulazione. Esso va invero individuato avuto riguardo alle previsioni dell’art. 23 ter inserito nel T.U.E. col c.d. decreto legge “Sblocca Italia” (D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164), che le ha introdotte al preciso scopo di omogeneizzare le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni finanche terminologiche sicuramente contrarie ai più elementari principi di certezza del diritto e foriere di oneri aggiuntivi per i cittadini-utenti. La disposizione pertanto che riduce a cinque le categorie previste (tra le quali, per quanto di interesse, menziona separatamente la produttiva e direzionale, da un lato, e la commerciale, dall’altro) individua, almeno in termini astratti e generali, raggruppamenti connotati da valutata similarità di carico urbanistico, tanto da qualificare “rilevante”, appunto, il mutamento della destinazione d’uso dall’una all’altra, seppure non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie (c.d. mutamento “funzionale”, appunto).».

Le sentenze amministrative, con medesime linee di principio, escludono ogni possibilità di effettuare qualsiasi mutamento di destinazione d’uso rilevante in manutenzione straordinaria, con motivazioni puntuali, ad esempio Consiglio di Stato n. 9942/2025:

«Ciò precisato, il Tar ha correttamente ritenuto che l’abuso integra un cambio di uso urbanisticamente rilevante tra due diverse categorie funzionali (art. 23-ter, comma 1, lett. a) e c) del d.P.R. 380/2001), che come tale richiede il previo rilascio del titolo abilitativo, in quanto idoneo ad incidere sul carico urbanistico dell’area (cfr. Consiglio di Stato 25/09/2017, n. 4469). Nello specifico, deve ritenersi che un immobile destinato ad attività professionale presuppone un traffico di persone e la necessità di servizi e, quindi, di “carico urbanistico” superiore a quello di una semplice abitazione (cfr. Consiglio Stato sent. n. 6562/18 del 20.11.2018). Inoltre, vista la prospettazione di parte appellane, si rileva che anche successivamente alla riforma introdotta dal d.l. 76 del 2020, le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura “urbanisticamente rilevanti” e “non implicanti aumento del carico urbanistico” previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001, anche nella sua attuale formulazione (cfr. Cons. St. 24 aprile 2023, n. 4110).».

Si rammenta inoltre che la legge n. 105/2024 ha risolto il dubbio applicativo, qualificando i cambi d’uso tra categorie omogenee un valore autonomo di categoria di intervento, assoggettandola espressamente alla SCIA (vedi prossimo paragrafo). Quanto sopra vale per i cambi d’uso soggetti al regime ordinario, non dimentichiamo che questo è affiancato dallo speciale regime dei cambi d’uso “Salva Casa“, per i quali si rinvia alla lettura dell’apposito capitolo contenuto nel libro pubblicato su Amazon in seconda edizione:

Due cambi d’uso tra categorie omogenee dopo L. 105/2024

La legge Salva Casa ha fatto anche qualche passo in avanti senza lasciare dubbi interpretativi, come ha fatto sui cambi d’uso “orizzontali” o tra categorie omogenee, provvedendo però a scinderli in due all’interno dell’articolo 23-ter TUE:

  1. per singola unità immobiliare (c.1-bis): Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni;
  2. per intero edificio (c.3, ultimo periodo): Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso di un intero immobile all’interno della stessa categoria funzionale è consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies.

Tra queste due categorie passa una distinzione:

  • la prima categoria di cambi d’uso omogeneo, oltre a rimanere circoscritta alla singola unità immobiliare, gode di un perimetro maggiormente “liberalizzato”, che incontra come limiti le norme di settore, e come condizioni quelle eventualmente fissate dagli strumenti urbanistici comunali, restando invece assente la possibilità di intervento alle legislazioni regionali. Occorre evidenziare il termine “sempre“, introdotto appositamente per comprimere le disposizioni pianificatorie comunali, animate da una spinta di liberalizzazione.
  • La seconda categoria invece, riservata al cambio d’uso tra categorie omogenee di un intero immobile, gode solo di un regime procedurale semplificato, ereditando la previgente impostazione che lasciava pieni poteri regolamentari della materia alle Regioni e Comuni. Occorre infine evidenziare che questa seconda categoria di cambi d’uso “orizzontali” non gode neppure di un generale spirito di liberalizzazione verso le discipline pianificatorie locali, proprio perchè risulta assente il termine “sempre“, invece presente nell’altra categoria.

Procedure edilizie SCIA e permesso di costruire

Entrambe le categorie di cambi d’uso tra categorie omogenee accedono alle medesime procedure amministrative edilizie di cui al comma 1-quinques dell’articolo 23-ter TUE, ossia la SCIA ordinaria, anche quando avviene senza opere, a meno che non venga accompagnata anche da opere edilizie di livello superiore (cioè in SCIA alternativa o Permesso di costruire).

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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