Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante, aggiornato 2023

Il cambio d’uso tra categorie funzionali ha incidenza sull’urbanizzazione ed è soggetto a permesso di costruire, salvo norme regionali.

Stavolta si parte da una premessa: la disciplina dei cambi d’uso bisogna consultarla nelle norme regionali e nella regolamentazione comunale (Piano Regolatore e Regolamento Edilizio). Ciò non significa che gli enti locali possano avere carta bianca in questa disciplina, piuttosto esistono dei principi e dei paletti che devono essere comunque rispettati. E’ utile esaminare la più importante tipologia di cambio d’uso funzionale degli immobili, cioè quella urbanisticamente rilevante, facendo riferimento alla normativa nazionale DPR 380/01 e alla giurisprudenza aggiornata. Bisogna ammettere che la distinzione tra mutamenti di destinazione rilevanti o meno si era già formata in giurisprudenza anni prima dell’introduzione dell’articolo 23-ter DPR 380/01, aggiunto dall’articolo 17 comma 1 lettera n) D.L. 133/2014 (L. 164/2014). Da allora molte regioni hanno provveduto a recepire i suoi contenuti, e a cascata molti Comuni hanno recepito nella propria disciplina. Mi viene da dire che il rapporto tra cambio d’uso degli immobili e ripercussioni sul contesto territoriale ha una storia che viene da lontano, che culmina col DM 1444/68.

Ritengo che la definizione normativa del mutamento d’uso urbanisticamente rilevante sia arrivata assai ritardataria rispetto alla disciplina degli standard urbanistici (D.M. 1444/68) e all’istituzione del regime edilizio concessorio (L. 10/1977). Vediamo allora come distinguere il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti da quelli restanti, alcuni dei quali potrebbero rientrare in manutenzione straordinaria (vedi approfondimento).

Definizione normativa

A dire il vero l’embrione del problema è nato con la legge n. 47/85, in quanto l’articolo 8 comma 1 lettera a) aveva individuato tra le variazioni essenziali il mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968. Questo particolare passaggio, vigente ancora oggi nell’articolo 32 DPR 380/01, sembrava preannunciare la suddivisione tra cambi d’uso “innocui” e quelli sostanziali verso l’assetto del territorio.

Già prima dell’entrata in vigore dell’art. 23-ter del testo unico in materia edilizia (cioè 2014), la giurisprudenza aveva precisato come il mutamento di destinazione d’uso fosse urbanisticamente rilevante solamente quando sussiste il passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, vale a dire aventi diverso regime contributivo in ragione del diverso carico urbanistico (Cons. di Stato n. 691/2021). Prima dell’entrata in vigore dell’articolo 23-ter TUE, la disciplina dei cambi d’uso era rimessa alla sola normativa regionale ai sensi del comma 2 articolo 10 DPR 380/01. Il cambio d’uso urbanisticamente rilevante oggi è inserito come norma di principio generale nell’articolo 23-ter DPR 380/01, che riporto per completezza e coordinato con le modifiche apportate dalla L. 105/2024 “Salva Casa”:

Art. 23-ter – Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante.
1. Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d’uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l’esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all’articolo 6. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.
1-bis. Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
1-ter. Sono altresì sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c) di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
1-quater. Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile. Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.
1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli: a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, alla segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241; b) nei restanti casi, al titolo richiesto per l’esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d’uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dalla esecuzione di opere riconducibili all’articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a).
2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis.
3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai princìpi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere livelli ulteriori di semplificazione. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso di un intero immobile all’interno della stessa categoria funzionale è consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies.

Come già detto e come specificato più avanti, i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti li troviamo menzionati anche nella categoria di manutenzione straordinaria (art. 3 comma 1 lettera b) DPR 380/01), e ammissibili soltanto quelli che non comportano incremento di carico urbanistico.

Aspetti giurisprudenziali e applicazioni di cambi d’uso

Il legislatore nazionale con l’articolo 23-ter ha disposto che costituisce mutamento di destinazione d’uso dell’immobile solo l’utilizzo dello stesso che comporti l’assegnazione di una diversa categoria funzionale, mentre il mutamento di destinazione all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito (vedi anche Cons. di Stato n. 4940/2021).
Tuttavia quest’ultimo concetto di libertà di modifica funzionale resta sempre limitata secondo quanto diversamente disposto da norme regionali e soprattutto la regolamentazione comunale, ma anche dai vincoli per immobili sottoposti a tutela storica e beni culturali

Il motivo per cui il cambio d’uso si definisce “giuridicamente rilevante” o urbanisticamente rilevante è la variazione di incidenza sui carichi urbanistici, insediativi e territoriali; l’aggravio di servizi, infrastrutture, parcheggi e dotazioni territoriali circostanti giustifica la qualificazione di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. In altre parole, si basa sul maggior uso oppure diverso utilizzo del territorio conseguente al mutamento di destinazione, pertanto non si deve più ragionare col solo criterio di “aumento di carico urbanistico”. Con la nuova disciplina del cambio di destinazione art. 23-ter TUE è stata operata una bipartizione sistemica tra mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti e non, nei seguenti termini (Cons. di Stato n 3667/2020):

• se con il mutamento di destinazione d’uso cambia l’utilizzazione dell’immobile tra quelle categorie funzionali di cui alle lettere dalla a) alla d) del comma 1 art. 23-ter, si tratta di mutamento d’uso rilevante ai fini della rideterminazione degli oneri di urbanizzazione;
• nel caso in cui la categoria funzionale rimane la stessa, non è possibile ricondurre la relativa fattispecie ad un’ipotesi di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

Titoli edilizi necessari e permesso di costruire

Di regola all’interno del cambio d’uso urbanisticamente rilevante rientrano negli interventi con alta incidenza sul territorio, e pertanto soggetti al permesso di costruire. Tra questi, vi rientrano in special modo i cambi d’uso nei centri storici e zone omogenee A, anche all’interno della stessa categoria funzionale, inquadrati in ristrutturazione edilizia pesante ai sensi dell’articolo 10, comma 1, TUE. Se vi fossero dubbi, l’assoggettamento a permesso di costruire dei cambi di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti lo troviamo anche nell’Allegato A voce 39 Parte II del D.Lgs. 222/2016, consapevoli tutti che sia da applicare per le parti ancora compatibili con le modifiche sopravvenute.

In seguito la normativa sui cambi d’uso è stata integrata due volte, in particolare dal D.L. 76/2020 (L. 120/2020) e dal D.L. 69/2024 (legge Salva Casa). Per quanto riguarda la prima norma citata, essa ha modificato la definizione di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b) del TUE:

b) “interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico.

Con questa modifica, risultano esclusi dal suo ambito i mutamento d’uso urbanisticamente rilevanti che incrementano il carico urbanistico, permettendo di spaziare tra CILA e SCIA (approfondisci qui). Certamente, le norme regionali potrebbero aver disciplinato diversamente i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti, magari operando una ulteriore ripartizione tra quelli soggetti a Permesso di Costruire o Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA). Tuttavia, la giurisprudenza ha escluso l’applicazione dei mutamenti d’uso rilevanti all’interno della manutenzione straordinaria, come stabilito da ultimo dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9942/2025, ammettendo soltanto la possibilità di effettuare cambio d’uso tra categorie omogenee dentro la manutenzione straordinaria:

«le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria, pure dopo la novella del 2020, sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura «urbanisticamente rilevanti» e «non implicanti aumento del carico urbanistico» previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380 del 2011(rectius, 2001), anche nella sua attuale formulazione. Esso va invero individuato avuto riguardo alle previsioni dell’art. 23 ter inserito nel T.U.E. col c.d. decreto legge “Sblocca Italia” (D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164), che le ha introdotte al preciso scopo di omogeneizzare le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni finanche terminologiche sicuramente contrarie ai più elementari principi di certezza del diritto e foriere di oneri aggiuntivi per i cittadini-utenti. La disposizione pertanto che riduce a cinque le categorie previste (tra le quali, per quanto di interesse, menziona separatamente la produttiva e direzionale, da un lato, e la commerciale, dall’altro) individua, almeno in termini astratti e generali, raggruppamenti connotati da valutata similarità di carico urbanistico, tanto da qualificare “rilevante”, appunto, il mutamento della destinazione d’uso dall’una all’altra, seppure non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie (c.d. mutamento “funzionale”, appunto).».

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