Cambio d’uso immobile in manutenzione straordinaria, quando effettuarlo

facciata edificio residenziale con finestre e tetto

Sono esclusi i mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico

Il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti è quello che comporta passaggio tra le categorie funzionali, e di base e pertanto assoggettato a permesso di costruire e oneri concessori. Fin qui tutto bene, e ricordo che le Regioni sono delegate a modificare la disciplina sui cambi d’uso ai sensi degli articoli 10 c.2 e 23-ter del T.U.E. DPR 380/01; inoltre gli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali possono disciplinare, limitare e condizionare ulteriormente la fattibilità di queste trasformazioni edilizie, anche alla luce della L. 105/2024 “Salva Casa“. In questo post invece si inquadra la possibilità di effettuare cambi d’uso in manutenzione straordinaria ex articolo 3 c.1 lettera b) del DPR 380/01, ovviamente fatto salvo quanto diversamente disposto da ogni legislazione regionale. Tuttavia, si deve anticipare che la giurisprudenza amministrativa ha escluso in seguito la possibilità di fare cambi di destinazione d’uso tra categorie rilevanti all’interno della manutenzione straordinaria.

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Definizione normativa e ammissibilità

Per comprendere bene la questione bisogna riportare l’intera definizione di manutenzione straordinaria vigente nella lettera b) comma 1 articolo 3 DPR 380/01, coordinata con le modifiche effettuate dal D.L. 76/2020 (convertito in L. 120/2020):

b) “interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico.
Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’ uso.
Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;

Ho evidenziato due parti in grassetto, da tenere separati concettualmente senza incorrere nell’errore di considerarle anche frammiste tra loro. Qui troverai un video esplicativo utile:

Manutenzione straordinaria, cambi d’uso esclusi e ammessi

La definizione generale di manutenzione straordinaria è indicata nella prima frase in grassetto, cioè opere e modifiche per rinnovare e sostituire parti anche strutturali dell’edificio, e realizzare/integrare servizi igienici e impianti tecnologici (qui trovi un video esplicativo).
Ciò è condizionato tassativamente a:

Tra questi sembrerebbero essere esclusi non tutti i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti, ma soltanto quelli “implicanti incremento del carico urbanistico“.
A dirla tutta, individuare questo tipo di trasformazione è un rompicapo, perchè è una materia disciplinata dalle regioni e soprattutto dai Comuni: quest’ultimi enti hanno la piena competenza e capacità di regolamentare nel proprio contesto le variazioni di carico urbanistico, in aumento o riduzione che siano. Dal tenore letterale sembrerebbe ammissibile il cambio d’uso, anche con le medesime opere di manutenzione accennate sopra, nei casi diversi da quelli urbanisticamente rilevanti che comportano incremento di carico urbanistico.

Tuttavia, la distinzione incrementale dei cambi d’uso, nell’ambito della manutenzione straordinaria, ha già trovato riscontro in giurisprudenza amministrativa, assumendo da subito un approccio assai restrittivo, escludendo totalmente dalla manutenzione straordinaria anche gli ipotetici mutamenti d’uso rilevanti di tipo neutrale e privi di incrementi di carico urbanistico; al contrario, ammette in manutenzione straordinaria soltanto i cambi d’uso tra categorie omogenee, cioè entro la stessa categoria funzionale. Di particolare interesse si segnalano l’orientamento tracciato dal Consiglio di Stato nelle sentenze n. 9942/2025, n. 7884/2024 e n. 4110/2023; quest’ultima, nello specifico, affronta il tema del cambio d’uso da artigianale a commerciale operato in assenza di opere:

«le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria, pure dopo la novella del 2020, sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura «urbanisticamente rilevanti» e «non implicanti aumento del carico urbanistico» previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380 del 2011(rectius, 2001), anche nella sua attuale formulazione. Esso va invero individuato avuto riguardo alle previsioni dell’art. 23 ter inserito nel T.U.E. col c.d. decreto legge “Sblocca Italia” (D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164), che le ha introdotte al preciso scopo di omogeneizzare le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni finanche terminologiche sicuramente contrarie ai più elementari principi di certezza del diritto e foriere di oneri aggiuntivi per i cittadini-utenti. La disposizione pertanto che riduce a cinque le categorie previste (tra le quali, per quanto di interesse, menziona separatamente la produttiva e direzionale, da un lato, e la commerciale, dall’altro) individua, almeno in termini astratti e generali, raggruppamenti connotati da valutata similarità di carico urbanistico, tanto da qualificare “rilevante”, appunto, il mutamento della destinazione d’uso dall’una all’altra, seppure non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie (c.d. mutamento “funzionale”, appunto).».

Variazione unità immobiliari con cambio d’uso, escluse dalla manutenzione straordinaria

Quando l’intervento diventa “sistematico” si esce dalla manutenzione straordinaria. Se gli interventi si configurano come un insieme sistematico di opere che portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, si rientra nella categoria di ristrutturazione edilizia (articolo 3 c.1 lettera d) DPR 380/01), sempreché non si rientri in quelli di restauro e risanamento conservativo (art. 3 c.1 lettera c) DPR 380/01). Questa precisazione è importante perchè è praticamente riportata nella seconda frase della definizione di manutenzione straordinaria:

Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’ uso.

In altre parole, gli interventi comportanti variazione di unità immobiliari (es. frazionamento) con opere, per rientrare in manutenzione straordinaria non devono comportare modifiche della volumetria complessiva e lasciando invariata la destinazione d’uso. Il mantenimento dell’originaria destinazione d’uso significa che sono esclusi anche quei mutamenti di destinazione d’uso non urbanisticamente rilevanti, cioè all’interno della stessa categoria funzionale; la destinazione d’uso rimane identica. La Cassazione Penale ha confermato questa impostazione, vedasi sentenza n. 18919/2023:

In tema di reati urbanistici, il mutamento di destinazione d’uso di un immobile previa esecuzione di opere edilizie, pur a fronte delle modifiche apportate dall’art. 17 del D.L. n. 133 del 2014 (conv. in legge n. 164 del 2014) all’art. 3 del d.P.R.380/2001, non confluisce nella categoria degli interventi di manutenzione straordinaria comprensivi di frazionamento o accorpamento di unità immobiliari con esecuzione di opere, seppur comportante variazione di superficie o del carico urbanistico, in quanto quest’ultima nozione richiede comunque che rimangano immutate la volumetria complessiva e la originaria destinazione d’uso

Attenzione: al netto delle norme regionali, se il cambio d’uso è urbanisticamente rilevante l’intervento finisce assoggettato a Permesso di Costruire (anche l’Allegato A del D.Lgs. 222/2016 alla voce 39 lo aveva disciplinato), ma tale previsione non risulta più aggiornata con la definizione di manutenzione straordinaria dopo il D.L. 76/2020 (che vi ha inserito i predetti cambi d’uso). Inoltre si rammenta la disciplina speciale dei cambi d’uso nelle Zone Omogenee A (centri storici e nuclei storici).

Manutenzione straordinaria e cambio d’uso: le distinzioni

In conclusione, nella definizione di manutenzione straordinaria sono distinte:

  • la regola generale: interventi edilizi “minori”, ammessi con alcuni cambi d’uso non comportanti incremento di carico urbanistico, ma la giurisprudenza amministrativa ha interpretato che debbano essere consentiti soltanto i cambi d’uso tra categorie omogenee, escludendo in radice quelle tra categorie rilevanti (con o senza incremento di carico urbanistico);
  • la previsione speciale dei soli frazionamenti/accorpamenti con opere, senza modifiche volumetriche e senza alcun tipo di cambio d’uso;

In tutti i restanti i casi, sarà necessario “salire” lo scalino agli interventi edilizi. Può apparire strano a prima occhiata, ma il legislatore ha disposto questa linea di confine assai labile.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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