Cambio d'uso immobile in manutenzione straordinaria, quando effettuarlo • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Sono esclusi i mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico

Pochi giorni fa ho rifatto il punto sul mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti, cioè comportanti passaggio tra le categorie funzionali di base e pertanto assoggettato a permesso di costruire e oneri concessori.

Fin qui tutto bene, e ricordo che le Regioni sono delegate a modificare la disciplina sui cambi d’uso ai sensi degli articoli 10 c.2 e 23-ter del T.U.E. DPR 380/01; inoltre gli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali possono disciplinare e limitare ulteriormente la fattibilità di queste trasformazioni edilizie.

In questo post invece vorrei inquadrare la possibilità di effettuare cambi d’uso in manutenzione straordinaria ex articolo 3 c.1 lettera b) del DPR 380/01, ovviamente fatto salvo quanto diversamente disposto da ogni legislazione regionale.

Indice

Sono esclusi i mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico
Definizione normativa e ammissibilità
Manutenzione straordinaria, cambi d’uso esclusi e ammessi
Il nodo dei titoli edilizi e abilitativi

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Definizione normativa e ammissibilità

Per comprendere bene la questione bisogna riportare l’intera definizione di manutenzione straordinaria vigente nella lettera b) comma 1 articolo 3 DPR 380/01:

b) “interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico.
Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’ uso.
Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono comprese anche le modifiche ai prospetti degli edifici legittimamente realizzati necessarie per mantenere o acquisire l’agibilità dell’edificio ovvero per l’accesso allo stesso, che non pregiudichino il decoro architettonico dell’edificio, purché l’intervento risulti conforme alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia e non abbia ad oggetto immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;

Ho evidenziato due parti in grassetto, da tenere separati concettualmente senza incorrere nell’errore di considerarle anche frammiste tra loro.

Qui troverai un video esplicativo utile:

Manutenzione straordinaria, cambi d’uso esclusi e ammessi

La definizione generale di manutenzione straordinaria è indicata nella prima frase in grassetto, cioè opere e modifiche per rinnovare e sostituire parti anche strutturali dell’edificio, e realizzare/integrare servizi igienici e impianti tecnologici (qui trovi un video esplicativo).
Ciò è condizionato tassativamente a:

non alterare la volumetria complessiva degli edifici;
non comportare mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico;

Tra questi appaiono esclusi non tutti i cambi d’uso urbanisticamente rilevanti, ma soltanto quelli “implicanti incremento del carico urbanistico“.
A dirla tutta, individuare questo tipo di trasformazione è un rompicapo, perchè è una materia disciplinata dalle regioni e soprattutto dai Comuni: quest’ultimi enti hanno la piena competenza e capacità di regolamentare nel proprio contesto le variazioni di carico urbanistico, in aumento o riduzione che siano.

Dal tenore letterale sembrerebbe ammissibile il cambio d’uso, anche con le medesime opere di manutenzione accennate sopra, nei casi diversi da quelli urbanisticamente rilevanti che comportano incremento di carico urbanistico.

Si ripete ancora: occhio alle norme regionali, perchè l’articolo 10 c.2 DPR 380/01 concede loro “pieni” poteri di disciplinare i cambi d’uso con o senza opere; inoltre si deve sommare il rinvio alle norme regionali operato più volte nell’articolo 23-ter TUE proprio sui cambi d’uso urbanisticamente rilevanti.

Un’altra chiave di lettura in senso conforme proviene dalla Cassazione Penale n. 37628/2020, la quale tiene conto della definizione di manutenzione straordinaria art. 3 c.1 T.U.E. modificata dal D.L. 76/2020: la versione da essa novellata dispone:
“interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino mutamenti urbanisticamente rilevanti delle destinazioni d’uso implicanti incremento del carico urbanistico”. Sono, dunque, consentite le modifiche di destinazione d’uso all’unica condizione che non comportino modifiche urbanisticamente rilevanti che implichino un incremento del carico urbanistico, mentre per le modifiche di destinazione d’uso con opere che comportino un aggravio del carico urbanistico, come nel caso di passaggio da garage ad abitazione, rimane necessario il titolo autorizzativo.

Variazione unità immobiliari con cambio d’uso, escluse dalla manutenzione straordinaria

Quando l’intervento diventa “sistematico” si esce dalla manutenzione straordinaria.

Se gli interventi si configurano come un insieme sistematico di opere che portano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, si rientra nella categoria di ristrutturazione edilizia (articolo 3 c.1 lettera d) DPR 380/01), sempreché non si rientri in quelli di restauro e risanamento conservativo (art. 3 c.1 lettera c) DPR 380/01).

Questa precisazione è importante perchè è praticamente riportata nella seconda frase della definizione di manutenzione straordinaria:

Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’ uso.

In altre parole, gli interventi comportanti variazione di unità immobiliari (es. frazionamento) con opere, per rientrare in manutenzione straordinaria non devono comportare modifiche della volumetria complessiva e lasciando invariata la destinazione d’uso.

Il mantenimento dell’originaria destinazione d’uso significa che sono esclusi anche quei mutamenti di destinazione d’uso non urbanisticamente rilevanti, cioè all’interno della stessa categoria funzionale; la destinazione d’uso rimane identica.

La Cassazione Penale ha confermato questa impostazione, vedasi sentenza n. 18919/2023:

In tema di reati urbanistici, il mutamento di destinazione d’uso di un immobile previa esecuzione di opere edilizie, pur a fronte delle modifiche apportate dall’art. 17 del D.L. n. 133 del 2014 (conv. in legge n. 164 del 2014) all’art. 3 del d.P.R.380/2001, non confluisce nella categoria degli interventi di manutenzione straordinaria comprensivi di frazionamento o accorpamento di unità immobiliari con esecuzione di opere, seppur comportante variazione di superficie o del carico urbanistico, in quanto quest’ultima nozione richiede comunque che rimangano immutate la volumetria complessiva e la originaria destinazione d’uso

Attenzione: al netto delle norme regionali, se il cambio d’uso è urbanisticamente rilevante l’intervento finisce assoggettato a Permesso di Costruire (anche l’Allegato A del D.Lgs. 222/2016 alla voce 39 lo aveva disciplinato), ma tale previsione non risulta più aggiornata con la definizione di manutenzione straordinaria dopo il D.L. 76/2020 (che vi ha inserito i predetti cambi d’uso).

Inoltre si rammenta la disciplina speciale dei cambi d’uso nelle Zone Omogenee A (centri storici e nuclei storici).

Manutenzione straordinaria e cambio d’uso: le distinzioni

Nella definizione di manutenzione straordinaria ci sono distinte parti:

la regola generale: interventi edilizi “minori”, ammessi con alcuni cambi d’uso non comportanti incremento di carico urbanistico;
la previsione speciale dei soli frazionamenti/accorpamenti con opere, senza modifiche volumetriche e senza alcun tipo di cambio d’uso;

In tutti i restanti i casi, sarà necessario “salire” lo scalino agli interventi edilizi.

Può apparire strano a prima occhiata, ma il legislatore ha disposto questa linea di confine assai labile.

Il nodo dei titoli edilizi e abilitativi

Individuare i corretti titoli edilizi per effettuare il cambio d’uso rientranti come sopra in manutenzione straordinaria non è per niente facile.

Infatti, una volta capito di essere in manutenzione straordinaria e fatto salvo le norme regionali (vedi L.R. Toscana 65/2014), occorre capire se il cambio d’uso ammissibile possa essere inquadrato come manutenzione straordinaria:

“leggera“: tutti i casi diversi dalla manutenzione straordinaria “pesante”, soggetta per meccanismo di residualità a CILA (articolo 6-bis TUE);
“pesante“: casi di M.S. comportanti modifiche di prospetti “di necessità” e su parti strutturali, soggetta a SCIA (articolo 22 c.1 lettera a) TUE)

Nell’attuale quadro letterale della normativa, la distinzione tra manutenzione straordinaria leggera e pesante non tiene conto dei cambi d’uso ammissibili in essa facendo riferimento soltanto agli interventi strutturali e di prospetto, per cui non ho argomenti per scegliere o “preferire” la SCIA alla CILA per cambi d’uso in M.S.

Raccomando ancora una volta di consultare le norme regionali per togliersi il dubbio.