Da superficie accessoria a superficie utile.

Il cambio d’uso funzionale dell’unità immobiliare e il carico urbanistico.

carico urbanistico – Ph. Carlo Pagliai


Carlo Pagliai  Ingegnere e urbanista
Urban Planning, building and real estate consultant
Blogger, YouTuber and digital communicator

segui su:   logo twitter     Linkedin    Facebook    


Il sottotetto o l’autorimessa che diventano locali abitabili con permanenza umana sono casi frequenti.

La prima domanda che bisogna farsi è se tale tipologia di trasformazione, anche senza opere, sia inquadrabile nel mutamento di destinazione d’uso “tradizionale”.

La seconda è se rientri nel cambio d’uso tra categorie urbanisticamente rilevanti.

La terza, infine, è se sia onerosa e comporti incremento del carico urbanistico.

Traendo spunto dall’ottimo articolo di Paola Minetti su Lexambiente, mi preme di analizzare la questione per concludere con alcune riflessioni, senza pretesa di verità.

Vorrei rispondere ai tre quesiti interconnessi tra loro in maniera tale da trattarli in maniera assorbente.

Partiamo dal tipico caso ricorrente nell’edilizia residenziale italiana, vale a dire la trasformazione funzionale di alcune stanze situate all’interno dell’appartamento aventi funzione accessoria, come autorimesse, cantine, sottotetti, porticati, sgomberi, bucataie, ecc.

Un altro esempio che è capitato è stata la fusione di due unità appartamenti in uno, il quale ha pure accorpato il piccolo spazio di ingresso condominiale a comune tra i due.

La premessa essenziale è che tali spazi abbiano comunque tutti i requisiti di abitabilità, o meglio, di Agibilità, come ad esempio idonei rapporti aeroilluminanti, superfici minime, altezze interne, eccetera.

Finite le premesse, bisogna qualificare una prima distinzione tra superficie utile e accessoria, che oggi possiamo finalmente desumere su scala nazionale dal Regolamento Edilizio Tipo di cui al DPCM del 20 ottobre 2016 (Allegato A), con un distinguo: alcune regioni devono ancora recepirlo.

Estrapoliamo da esso alcune definizioni:

  • 14 – Superficie utile (SU): Superficie di pavimento degli spazi di un edificio misurata al netto della superficie accessoria e di murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre;
  • 15 – Superficie accessoria (SA): Superficie di pavimento degli spazi di un edificio aventi carattere di servizio rispetto alla destinazione d’uso della costruzione medesima, misurata al netto di murature, pilastri, tramezzi, sguinci, vani di porte e finestre.
    La superficie accessoria può ricomprendere, per esempio:
    • i portici e le gallerie pedonali;
    • i ballatoi, le logge, i balconi e le terrazze;
    • le tettoie con profondità superiore a m 1,50; le tettoie aventi profondità inferiore a m. 1,50 sono escluse dal computo sia della superficie accessoria sia della superficie utile;
    • le cantine poste al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra e i relativi corridoi di servizio;
    • i sottotetti accessibili e praticabili per la sola porzione con altezza pari o superiore a m 1,80, ad esclusione dei sottotetti aventi accesso diretto da una unità immobiliare e che presentino i requisiti richiesti per i locali abitabili che costituiscono superficie utile;
    • i vani scala interni alle unità immobiliari computati in proiezione orizzontale, a terra, una sola volta;
    • spazi o locali destinati alla sosta e al ricovero degli autoveicoli ad esclusione delle autorimesse che costituiscono attività imprenditoriale;
    • le parti comuni, quali i locali di servizio condominiale in genere, i depositi, gli spazi comuni di collegamento orizzontale, come ballatoi o corridoi. Gli spazi comuni di collegamento verticale e gli androni condominiali sono esclusi dal computo sia della superficie accessoria sia della superficie utile. 

A quanto pare la definizione di superficie utile, quella in genere relativa alla funzione principale dell’unità immobiliare, è qualificabile in via residuale da quella accessoria, o avente funzione di servizio o funzione complementare a quella principale.

Cambio d’uso o cambio di destinazione d’uso?

Come già detto in molti articoli, la materia della destinazione d’uso è interamente demandata alle regioni, sul quale il Testo Unico DPR 380/01 ha impostato una serie di principi chiave da essere recepiti dalle regioni.

L’attuale articolo 23-ter del TUE ha introdotto un’importante spartiacque sul tema, prevedendo (e recependo dalla giurisprudenza amministrativa) il concetto di Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante, introdotto col “decreto Sblocca Italia”. 

E quindi andiamo per esclusione: il passaggio della funzione di superficie accessoria in superficie utile può o meno configurarsi in mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante? E non solo. In quale categoria di intervento potrebbe ricadere?

Proviamo a rispondere facendo riferimento alle modifiche apportate, di nuovo, dal decreto “Sblocca Italia” n. 133/2014 poi convertito in L. 164/2014, lo stesso che ha inserito in manutenzione straordinaria le opere «consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unita’ immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unita’ immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso

Tenendo conto dell’art. 23-ter del TUE e della giurisprudenza amministrativa, trova conferma il principio per cui il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

Il cambio d’uso da superficie accessoria a superficie utile è urbanisticamente rilevante?

E quindi, come un gioco dell’oca, si torna all’inizio.

In passato mi sarebbe venuto da rispondere sì, perchè abbiamo un aggravio del carico urbanistico.

Oggi bisogna rispondere negativamente (fatto salva la disciplina regionale e delle previsioni dello strumento urbanistico comunale come da art. 23-ter).

Infatti, la trasformazione del locale cantina o sottotetto in locale abitabile all’interno dello stesso appartamento indubbiamente rimane nella destinazione d’uso residenziale.

E si ripete: resta fatto salvo pure il rispetto dei requisiti di abitabilità, quali presupposti indispensabili per ciò.

Resta da domandarsi: comporta aumento del carico urbanistico?

Questa domanda è più complessa.

Senza aver studiato urbanistica, anche la Signora Marcella sa bene che trasformare uno spazio accessorio in spazio a permanenza umana, comporta aumento del numero dei residenti.

E se comporta aumento del numero dei residenti in un alloggio, lo comporta anche verso il contesto circostante.

E’ fuori discussione che l’aumento degli abitanti in un luogo comporti l’oggettiva necessità di soddisfarne le crescenti esigenze sul piano sociale, e ciò si riflette automaticamente sulle dotazioni di urbanizzazione primaria e secondaria dei tessuti insediativi.

Senza scomodare i trattati di tecnica urbanistica, è intuibile che l’incremento degli abitanti equivalga a maggior esigenza in termini di scuole, infrastrutture, ospedali, gestione rifiuti, acquedotti, eccetera.

Una possibile risposta potrebbe provenire dal TUE stesso.

Cambio d’uso da superficie accessoria a utile. Il comma 4 dell’articolo 17 del TUE statuisce una cosa importante:

4. Per gli interventi da realizzare su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione e’ commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile.

Da questo articolo emerge un principio che gli oneri di urbanizzazione sono commisurati all’incidenza delle opere di urbanizzazione, qualora comportanti aumento del carico urbanistico e purché ne derivi aumento di superficie calpestabile.

Prima annotazione: va tutto bene, peccato che dopo le modifiche apportate dal Decreto ‘Scia 2’ D.Lgs 222/2016 (ne parlo nel video corso), tale articolo 6 comma 2 lettera A sia stato soppresso; quindi, questo esonero non si sa bene chi vada a beneficiare, se non il precedente riferimento alla manutenzione straordinaria, ormai soppresso.

Detto ciò, vediamo la seconda annotazione: ci sono due condizioni, che sono aumento del carico urbanistico e della superficie calpestabile.

Vediamo la prima definizione del carico urbanistico: finalmente il Regolamento edilizio tipo dispone una definizione in merito, ed è la seguente:

5 – Carico urbanistico (CU): Fabbisogno di dotazioni territoriali di un determinato immobile o insediamento in relazione alla sua entità e destinazione d’uso. Costituiscono variazione del carico urbanistico l’aumento o la riduzione di tale fabbisogno conseguenti all’attuazione di interventi urbanistico-edilizi ovvero a mutamenti di destinazione d’uso.

17- Superficie calpestabile: Superficie risultante dalla somma delle superfici utili (SU) e delle superfici accessorie (SA) di pavimento.

Difficile esprimersi, ma proviamo a formulare una indicazione.

Escluso ogni aspetto relativo alle categorie di ristrutturazione edilizia e restauro risanamento, rimanendo quindi nell’ambito della manutenzione straordinaria, mi viene da pensare che l’aumento concreto di superficie calpestabile sia senza dubbio soggetto al contributo oneroso, in quanto aumento materiale della superficie calpestabile (esempio realizzazione di soppalco).

Il dubbio è se a parità di superficie esistente, il cambio funzionale da accessorio a utile all’interno dello stesso alloggio, sia anch’esso assoggettabile al contributo dei soli oneri di urbanizzazione: ma se non c’è aumento di volume concreto, in base a cosa li possiamo parametrizzare?

Allo stato attuale mi viene da concludere che c’è aumento del carico urbanistico, ma in assenza di aumento di superficie concreto, il passaggio di cambio d’uso da superficie accessoria ad utile, in assenza di migliore normativa nazionale, rimanga appannaggio della legislazione regionale e degli strumenti urbanistici locali.

 

This Post Has 2 Comments
  1. Gentile professor Comelli, probabilmente ci sarà una difficoltà dipendente dal vostro apparato o sistema.
    Rispondo per punti:
    1) nell’articolo sostengo la difficoltà nell’esprimersi ritenendo che non vi sia aumento del carico in senso proprio (aumento di volume/superficie coperta) rimarcando che in ogni regione esiste una specifica disciplina. Tra l’altro, Lei fa riferimento ad una sentenza del TAR (non Consiglio di Stato) che si riferisce ad una specifica Legge Regionale 36/1987. Quindi eccepisco questa vs risposta.
    2) Concordo: troppa incertezza, magari la vostra Legge regionale non è definita come altre (Toscana, Lombardia, ecc) per cui rimangono aperti questi spiragli. Anche lo stesso articolo 23-Ter del Testo Unico lascia comunque spazi di manovra alle regioni.
    Cordialmente.

  2. Questo forum-form è assurdo: per mezzo errore di digitazione dell’email ti cancella tutto l’intervento.

    Provo a riscriverlo in sintesi:
    1) non è corretto dire che la variazione da superficie accessoria a utile non comporti aumento di carico urbanistico: la giurisprudenza ha chiarito il contrario! vedasi TAR Lazio Roma, sezione II bis, n. 1439 del gennaio 2017: non si può invocare la permanenza all’interno della stessa classe funzionale, sicuramente non per stabilire il titolo abilitativo (che rimane quindi il PERMESSO DI COSTRUIRE in questi casi, salvo diversa esplicita previsione normativa) e non per stabilire quali oneri sono dovuti.
    Non è chiaro però se la comune classe funzionale si possa invocare ALMENO per stabilire se l’intervento sia legittimo o meno, cioè ad esempio se sia possibile aumentare la superficie utile in zona agricola (poichè si rimane all’interno della classe funzionale… di sicuro nel Lazio NON SI PUO’ FARE in forza però di una specifica norma, la legge 22/99 che vieta esplicitamente l’aumento di superficie utile in zona agricola… ma nelle altre regioni? ove in generale siano consentiti mutamenti con solo mantenimento della destinazione d’uso precedente, è consentito in generale aumentare la superficie utile a scapito di quella accessoria? non è chiaro).

    2) come si calcolano gli oneri: ammesso che la creazione di nuova superficie utile a parità di volume configuri l’aumento del carico urbanistico (sia per trasformazione della superficie calpestabile, mutando la parte accessoria in utile; sia mediante soppalcatura con aumento del calpestabile totale), come cavolo è possibile tradurre questo aumento di carico in onere, se la base di calcolo di quest’ultima è il VOLUME che però rimane invariato?

    Per esemplificare, mi trovo fra le mani una delle ultime DIA per PIANO CASA LAZIO – recupero volume accessorio (una fattispecie che NON prevede variazioni di volume e che consiste, per filo e per segno, proprio nell’aumento di superfici utile a scapito di superficie accessoria). Quindi un caso nel quale, sia secondo ragionevolezza che secondo giurisprudenza, C’é UN AUMENTO DI CARICO URBANISTICO.
    Ebbene:
    1) il titolo abilitativo è una DIA (o SCIA), per esplicita previsione di legge
    2) il contributo costo di costruzione è dovuto, sempre per esplicita previsione di legge, nonostante sia il volume che la superficie calpestabile (o la superficie lorda totale) rimangano necessariamente invariate.
    3) inoltre il costo di costruzione si calcola NON sulla (variazione di) “superficie complessiva” (=superficie utile + 60% superficie accessoria), ma sulla (variazione di) superficie utile LORDA, non consentendo alcuno scomputo della superficie accessoria perduta e rendendo quindi la fattispecie di intervento IDENTICA (in termini di costo) al quella dell’ampliamento abitabile… (previsto come altra alternativa, al max 20%, dalla stessa norma).
    4) l’onere di urbanizzazione SAREBBE DOVUTO in base a tutti i nostri ragionamenti (del resto: c’è aumento di carico urbanistico!) eppure la base di calcolo è nel (la variazione di) volume! MA IL VOLUME NON VARIA PER DEFINIZIONE, quindi il calcolo dell’onere di urbanizzazione risulta per forza ZERO.

    Interrogando su questo punto numerosissimi tra tecnici privati e comunali, di vari comuni del Lazio e di varie province, ho ricevuto le risposte più disparate e contradditorie su come vada quantificato l’onere di urbanizzazione: Da chi dice zero, a chi dice che si calcoli su tutto il volume imputabile all’aumento di superficie utile, a chi va a tutto il volume oggetto di lavori FISICI, a chi si spinge fino a tutto IL VOLUME DELL’UNITA’ IMMOBILIARE, a chi propone scomputi rispetto al calcolo del titolo abilitativo precedente, a chi li propone sul volume anzichè sul valore economico attualizzato, con una grande prevalenza di persone che dicono “abbonda e stai tranquillo”….
    Segno che, finora ed in tutte le NUMEROSISSIME pratiche portate a compimento, ognuno abbia fatto un po’ come gli pareva!!!

    Ma è mai possibile tutto ciò?

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *