Permesso di Costruire con silenzio assenso e Annullabilità • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Il consolidamento del titolo in silenzio assenso è fondato sulla completezza di requisiti e presupposti

Il principale presupposto del permesso di costruire è il rapporto di conformità agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.

A sua volta, il ventaglio della disciplina edilizia si allarga fino a ricomprendere anche a norme settoriali quali antisismiche, sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, impianti, vincolistiche, efficienza energetica, acustica, barriere architettoniche, e tante altre.

Il Permesso di costruire è “provvedimento vincolato”, in quanto condizionato alla verifica di conformità urbanistico – edilizia del progetto presentato con le disposizioni primarie e secondarie e con quanto previsto dagli atti di pianificazione.

La procedura di rilascio del Permesso di Costruire, disciplinata dall’art. 20 del TUE, prevede al comma 8 una specifica ipotesi di formazione del silenzio assenso relativamente al solo termine per l’adozione del provvedimento finale, ovvero il rilascio effettivo del PdC.

Indice

Il silenzio assenso si forma solo nell’ultima fase procedurale del Permesso di costruire
La richiesta di permesso di costruire deve essere fondata su criteri di correttezza e completezza
Tra Silenzio assenso e regime di annullamento in autotutela del Permesso di Costruire
La domanda di Permesso a Costruire è una istanza fondata sul principale presupposto della conformità del progetto a strumentazione regolamentazione e disciplina edilizia e urbanistica
Cosa è l’annullamento in autotutela?

L’istituto del silenzio – assenso è previsto, in via generale, dall’art. 20 L. 241/90, in base al quale, fuori dai casi di cui all’art. 19 della medesima legge e di quelli specificamente indicati dal successivo comma 4, “nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’art. 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego”, ovvero non procede all’indizione di una conferenza di servizi (comma 1).

Nei casi di formazione del silenzio – assenso, tuttavia, “l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies” (comma 3).

Nella specifica procedura del Permesso di Costruire, ove il dirigente o responsabile dell’ufficio tecnico comunale non abbia opposto motivato diniego, sul PdC si intende quindi formato il silenzio-assenso.

Resta fatto salva l’ipotesi in cui ci siano (più) vincoli per i quali resta assolutamente necessario acquisire i necessari atti di assenso, nulla osta o autorizzazioni comunque denominati, nel rispetto dell’art. 14 e seguenti della L. 241/90.

Il silenzio assenso si forma solo nell’ultima fase procedurale del Permesso di costruire

Tale meccanismo quindi si applica quando la fase istruttoria del PdC ha raggiunto un certo stadio di completezza formale e sostanziale.

Resta fermo il termine di sessanta giorni iniziali entro il quale il dirigente/responsabile comunale deve formulare una proposta di provvedimento contenente relazione e qualificazione dell’intervento (art. 20 comma 3 TUE).

Tale termine può essere interrotto:

nei primi trenta giorni per formulare richieste di integrazioni documentali, eccettuato quelle che non siano già nella disponibilità della PA o che questa non possa acquisire autonomamente (art. 20 c. 5 TUE);
senza specifico termine (e quindi entro sessanta giorni ?) se il responsabile del procedimento, qualora ritenga che ai fini del rilascio del permesso di costruire sia necessario apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario, illustrandone le ragioni.

Se fossero necessario acquisire i relativi atti di assenso, pareri o autorizzazioni comunque denominate, da amministrazioni diverse (Es. soprintendenze), si applica gli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241.

La richiesta di permesso di costruire deve essere fondata su criteri di correttezza e completezza

L’avente titolo, quale soggetto legittimato a presentare la richiesta, deve corredarla con gli elaborati urbanistici e tecnici necessari a illustrare adeguatamente il progetto sotto i diversi profili urbanistici, edilizi e settoriali, come previsto dall’art. 20 del DPR 380/01.

Inoltre l’avente titolo, chiamasi committente, deve dimostrare e attestare la sua qualifica di legittimazione, ad esempio allegando l’atto di provenienza della titolarità.

Lo stesso art. 20 prescrive che la domanda di Permesso di costruire è accompagnata da relazione asseverata dal progettista, attestante la conformità del progetto a strumenti approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.

Una enorme responsabilità grava quindi in capo al professionista che, in sostanza, incide molto sul potere di verifica della domanda di PdC; significativo è l’aspetto in cui tale asseverazione non grava in via solidale col titolare, ma esclusivamente sul professionista.

Tra Silenzio assenso e regime di annullamento in autotutela del Permesso di Costruire

La ratio dell’istituto del silenzio – assenso si trova nella mera semplificazione dell’iter per l’ottenimento di ciò cui il privato ambisce, suscitando da parte sua l’assunzione di responsabilità in ordine alla dichiarazione di legittima spettanza, non potendosi ammettere che attraverso l’inerzia della P.A. si pervenga al consolidamento di posizioni soggettive non conformi al modello normativo”.

Affinché possa esservi formazione legittima del silenzio – assenso, non è sufficiente il mero decorso del termine previsto, essendo invece necessario che sussistano i “presupposti per l’ottenimento del bene della vita anelato”, di modo che il difetto di tali presupposti rende illegittimo il provvedimento implicito e sorregge una delle condizioni per l’esercizio del potere di annullamento di ufficio (Cons. di Stato IV n. 3805/2016).

Se da una parte il silenzio – assenso rende possibile l’esistenza di un provvedimento implicito di accoglimento dell’istanza presentata dal privato, dall’altra affinché tale provvedimento sia pienamente legittimo occorre che sussistano tutte le condizioni, normativamente previste, per la sua emanazione, non potendosi ipotizzare che, per silenzio, possa ottenersi ciò che non sarebbe altrimenti possibile mediante l’esercizio espresso del potere da parte dell’amministrazione (Cons. di Stato IV n. 3805/2016, Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2012 n.1364; 20 marzo 2007 n. 1339; 27 giugno 2006 n. 4114).

In caso contrario si avrebbe una situazione di sostanziale disparità tra ipotesi sostanzialmente identiche, dipendente solo dal sollecito (o meno) esercizio del potere amministrativo e – dove non fosse ipotizzabile l’intervento in via di autotutela dell’amministrazione – si verrebbe a configurare una “disapplicazione” di norme per mero (e casuale) decorso del tempo (Cons. di Stato IV n. 3805/2016).

Ciò vale sopratutto per i provvedimenti amministrativi con attività vincolata, quali appunto il Permesso di Costruire, a differenza invece dei provvedimento dove vi è solo attività valutativa discrezionale.

La necessità del possesso dei requisiti di volta in volta prescritti come quelli per istanze di Permesso di Costruire, affinché si possa parlar di legittimo provvedimento implicito con silenzio-assenso, risulta indicata anche dalla L. 241/1990 art. 21 c. 1, la quale richiede che, nei casi previsti dai precedenti artt. 19 e 20, l’interessato debba “dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti” (Cons. di Stato IV n. 3805/2016).

La domanda di Permesso a Costruire è una istanza fondata sul principale presupposto della conformità del progetto a strumentazione regolamentazione e disciplina edilizia e urbanistica

La sussistenza delle condizioni e presupposti deve riguardare la domanda di PdC nella sua interezza, e dunque il complessivo contenuto del provvedimento richiesto; non possono quindi ipotizzarsi formazioni “parziali” del silenzio – assenso, atteso il chiaro disposto del citato art. 21, proprio per il concetto unitario del provvedimento e della sua efficacia.

L’istanza di Permesso di costruire sul quale si è formato silenzio-assenso e risulti non rispettoso dei requisiti e presupposti, si verificano due aspetti:

esso è illegittimo;
l’amministrazione può esercitare i poteri di autotutela, e segnatamente il potere di annullamento, alle ordinarie condizioni previste dall’art. 21-novies l. n. 241/1990 espressamente richiamato, termine temporale indicato in 18 mesi dalla formazione del silenzio assenso secondo le recenti modifiche normative sopravvenute.

Cosa è l’annullamento in autotutela?

L’esercizio del potere di annullamento in autotutela, in ordine alla illegittimità del titolo, si basa sulla comparazione degli interessi pubblici e privati contrapposti, e in questo caso la necessità di tutelare l’interesse pubblico alla legittima utilizzazione del territorio sotto il profilo urbanistico – edilizio costituisce valida ragione di interesse pubblico per l’esercizio del potere di annullamento (Cons. di Stato IV n. 3805/2016, Cons. Stato, sez. IV, 12 luglio 2013 n. 3749).

La legittimità del titolo abilitativo PdC, avente attività condizionata, non può essere elusa dalla formazione del silenzio-assenso. Inoltre restano fatti salvi gli aspetti relativi alla falsità dell’attestazione della conformità e del rispetto delle condizioni.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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