Condono edilizio, e sopravvenienza vincoli posteriori alla domanda

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L’istituzione di vincoli paesaggistici e ambientali dopo la presentazione dell’istanza richiede comunque il relativo parere favorevole

Prendiamo in esame i casi di vincoli ambientali e paesaggistici sopravvenuti successivamente alla domanda di condono edilizio, cioè situazioni in cui i vincoli non fossero esistenti al momento della presentazione.

Effettivamente il richiedente nel momento in cui presenta la domanda pensa (o spera) che l’istruttoria per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria sia più veloce e sicura; in verità potrebbe accadere che poco tempo dopo l’istanza, venga istituito un particolare vincolo di natura paesaggistica sui manufatti oggetto di condono.

Vediamo quindi quali scenari si aprono (e come affrontarli) quando avviene l’apposizione del vincolo dopo la presentazione della domanda di condono edilizio.

Devo fare una premessa: essendoci stati tre provvedimenti straordinari di condono edilizio (L. 47/85, L. 724/94 e L. 326/03) si dovrà fare riferimento alla normativa e giurisprudenza aggiornata al momento in cui scrivo (agosto 2022).

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Condono edilizio, tra esclusioni e ammissioni alla sanatoria per immobili vincolati

Per prima cosa occorre fare una distnzione tra vincoli in base alla loro natura:

  • relativo: comporta obbligo e rispetto di particolari limiti o prescrizioni finalizzate a certi obbiettivi di tutela del valore vincolato, senza tuttavia comportare l’inedificabilità assoluta;
  • assoluta: comportano inedificabilità totale per diversi motivi, anche per elevato grado di tutela verso il bene destinatario;

In molti precedenti articoli ho rammentato l’esistenza di tre norme di sanatoria edilizia straordinaria (Condono edilizio), e occorre precisare che le ultime due consistono nella riedizione del primo (L. 47/85) aggiungendo condizioni e limiti crescenti (L. 724/94 e L. 326/03).

Ci sono anche alcuni punti fermi valevoli per tutti e tre i condoni edilizi, in particolare quando l’abuso edilizio oggetto di condono è stato realizzato su immobili o aree sottoposti a particolari vincoli inedificabili imposti prima dell’esecuzione delle opere; vedasi art. 33 L. 47/85 rimasto invariato:

ART. 33. (Opere non suscettibili di sanatoria)
Le opere di cui all’articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora, questi comportino inedificabilita’ e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse:
a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonche’ dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;
b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali;
c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna;
d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilita’ delle aree.
Sono altresi’ escluse dalla sanatoria le opere realizzate su edifici ed immobili assoggettati alla tutela della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e che non siano compatibili con la tutela medesima.
Per le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi del presente articolo si applicano le sanzioni previste dal capo I.

A questa regola generale e invariata si devono sovrapporre quelle diverse, più restrittive e sopravvenute col Secondo Condono L. 724/94, e Terzo Condono L. 326/03 (ad esempio i limiti volumetrici di 750 e 3.000 metri cubi).

E segnalo che proprio nel Terzo Condono Edilizio L. 326/2003 sono stati inseriti limiti assai restrittivi ed esclusioni particolari quando gli abusi riguardano immobili vincolati.

In caso di vincoli sopravvenuti alla domanda di condono edilizio

Fatte le dovute brevi premesse nel paragrafo precedente, ipotizziamo di aver già presentato la domanda di condono edilizio e di scoprire la sopravvenienza di vincoli sui manufatti e immobili oggetti di sanatoria.

Per sopravvenienza si intende l’istituzione o apposizione del vincolo avvenuta dopo la presentazione dell’istanza di condono, e poco importa se ciò avviene subito dopo oppure ad anni di distanza dalla domanda.

Ora arriva la brutta sorpresa: in caso di sopravvenienza del vincolo successivo alla domanda di condono, non si può ignorare ai fini dell’istruttoria. In altre parole, anche se al momento dell’istanza l’immobile era escluso dal vincolo, se questo arriva in seguito (e prima del suo rilascio) occorre ottenere il relativo parere favorevole.

Non esiste una sorta di “diritto acquisito” ad essere escluso da qualsiasi vincolo sulla domanda di condono edilizio, qualora inesistenti al momento della sua presentazione.

Proprio recentemente il Consiglio di Stato (sentenza n. 4683/2022) ha ribadito il principio scaturito dall’Adunanza Plenaria n. 20/1999, secondo cui nelle domande di condono edilizio sia obbligatorio acquisire il parere dell’autorità preposta anche per le opere abusive che insistono su aree assoggettate a vincolo dopo la loro realizzazione.

Le motivazioni e principi che supportano l’orientamento stabilito dall’Adunanza Plenaria n. 20/1999 sono le seguenti:

  • l’uso dei participi passati “eseguite” e “sottoposte”, nell’espressione “opere eseguite su aree sottoposte a vincolo”, utilizzata dal legislatore nel primo comma dell’articolo 32 della L. 47/85, non rappresenta sicuro riferimento alla sola ipotesi di opera abusivamente costruita su area già gravata da vincolo nel momento della sua realizzazione;
  • la circostanza, poi, che, quando ha inteso considerare anche il vincolo sopravvenuto al compimento dell’opera, il legislatore lo ha fatto esplicitamente, come nell’art. 32, comma 4, non depone per una lettura in senso opposto della previsione che di tale specificazione é priva: al contrario, il silenzio mantenuto in proposito ben può essere significativo proprio dell’intento di non attribuire alcuna rilevanza al momento in cui il vincolo risulti imposto;
  • dal fatto che l’art. 33, comma 1, prende specificamente in considerazione i vincoli di inedificabilità assoluta istituiti prima della realizzazione delle opere abusive, non può desumersi la volontà del legislatore di ritenere privi di qualsiasi rilevanza i vincoli, della medesima natura, istituiti in epoca successiva: sia perché un simile ragionare sarebbe privo di logica, a cospetto della rilevanza del vincolo, sia perché si tratta di una situazione che in realtà può trovare la sua disciplina nell’articolo 32, che comunque consente astrattamente la sanabilità delle opere realizzate su aree vincolate in epoca successiva, a condizione che vi sia il parere conforme dell’autorità tutoria;
  • i valori tutelati dai vincoli ambientali e paesaggistici non tollerano che la relativa disciplina possa essere determinata da altra fonte se non una norma positiva, non potendo a tal fine influire il momento in cui l’interessato ha presentato la domanda di condono o quella di scadenza del termine fissato dal legislatore per la presentazione delle domande di condono: ha precisato, a tale proposito, l’Adunanza Plenaria, che “la cura del pubblico interesse, in che si concreta la pubblica funzione, ha come sua qualità essenziale la legalità: è la legge che attribuisce la funzione e ne definisce le modalità di esercizio, anche attraverso la definizione dei limiti entro i quali possono ricevere attenzione gli altri interessi, pubblici e privati, con i quali l’esercizio della funzione interferisce. Compito, questo, per altro, che nessun’altra norma può svolgere se non quella vigente al tempo in cui la funzione si esplica (“tempus regit actum”). Ne consegue che la pubblica Amministrazione, sulla quale a norma dell’art. 97 Cost. incombe più pressante l’obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone.”;
  • di conseguenza, “la disposizione di portata generale di cui all’art. 32, primo comma, relativa ai vincoli che appongono limiti all’edificazione, non reca alcuna deroga a questi principi, cosicché essa deve interpretarsi “nel senso che l’obbligo di pronuncia da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall’epoca d’introduzione del vincolo. E appare altresì evidente che tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l’attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente (C.S., V, 22 dicembre 1994 n. 1574)”;

Esiste differenza tra vincoli relativi o assoluti istituiti dopo la domanda di condono?

Dovendo essere sintetico, si torna anche sulla distinzione tra vincoli cosiddetti relativi e assoluti.

Cerchiamo infatti di capire se l’apposizione del vincolo, in data successiva alla presentazione della domanda di condono, possa avere effetti o trattamento diverso in base alla tipologia di vincolo assoluto e relativo.

Si ripete che la distinzione essenziale tra vincolo assoluto e relativo: il primo comporta inedificabilità totale, il secondo la sottopone al rispetto di condizioni, direttive e prescrizioni varie.

Per le opere abusive oggetto di condono soggette alla sopravvenienza di:

  • vincolo relativo: va acquisito il parere favorevole dell’ente preposto, ciò a prescindere dal requisito di anteriorità dell’opera rispetto al vincolo stesso;
  • vincolo assoluto: nella disamina delle domande di condono edilizio presentate ai sensi della L. 47/85 (il c.d. “primo condono”) l’amministrazione deve considerare che i vincoli di inedificabilità sopravvenuti all’esecuzione dell’abuso (e alla domanda) non precludono assolutamente la procedura di condono, equiparandoli ai vincoli relativi ex art. 32 della L. 47/85 e subordinando al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso.

In riferimento al vincolo assoluto (cioè di inedificabilità totale) è assai probabile che il parere possa essere negativo o sfavorevole, proprio perchè c’è una “pesante” finalità da tutelare e far prevalere sull’interesse privato del cittadino richiedente.

Terzo Condono 2003, le regioni possono escludere la condonabilità anche per vincoli sopravvenuti

Devo aggiungere un’altra importante nota dolente per coloro che hanno presentato domande del terzo condono edilizio ai sensi del DL 269/2003 (convertito in legge L. 326/2003).

Le regioni infatti hanno avuto la possibilità di allargare o restringere il perimetro di ammissibilità al Terzo condono.

Voglio pertanto segnalare il caso della regione Lazio che ha esercitato i propri poteri previsti dalla norma del terzo condono edilizio, e dall’allora neonata legislazione concorrente del Titolo V. Questa diatriba emerse subito con un conflitto di competenze Stato- Regioni, conclusosi con sentenza di Corte Costituzionale n. 196/2004.

Per una migliore comprensione riporto un passaggio fondamentale della sentenza di Consiglio di Stato n. 5153/2022, relativa ai più severi limiti ed esclusioni di condonabilità previsti dalla L.R. Lazio n. 12/2004 art. 3 comma 1 lettera b), che esclude dalla sanatoria straordinaria anche gli abusi realizzati anteriormente all’apposizione del vincolo. Tra l’altro la questione era già stata affrontata anche in sede di Corte Costituzionale (es. sentenza n. 181/2021).

Dalla sentenza Cons. di Stato n. 5153/2022:

(Omissis).
6.1 In dettaglio, rispetto alla normativa richiamata e come ribadito di recente anche dalla Consulta (sent n. 181 del 2021), assume rilievo dirimente l’ostatività della legislazione statale e regionale, rilevante nel caso di specie a fronte della disciplina di piano applicata dal Comune e delle caratteristiche degli abusi in questione.

6.2 Sul versante normativo, per la disciplina statale di cui all’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003 (convertito con l. n. 326/2003), i presupposti che debbono sussistere contestualmente, ai fini del rigetto della domanda di sanatoria di un abuso edilizio, sono la sussistenza di un vincolo anteriore all’abuso, l’assenza o difformità dal titolo abilitativo prescritto ed il contrasto con norme urbanistiche e con prescrizioni degli strumenti urbanistici.

6.3 L’art. 3, comma 1, lett. b), della l.r. n. 12/2004, a propria volta, stabilisce che – ferma restando la disciplina degli artt. 32 e 33 della l. n. 47/1985 e dell’art. 32, comma 27, lett. d), cit. – non è in ogni caso possibile la sanatoria delle opere abusive realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza od in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su degli immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.

In particolare, la legge regionale del Lazio, escludendo dalla sanatoria gli immobili abusivi siti in zone vincolate, pur se costruiti anteriormente all’apposizione del vincolo, rende irrilevante la data di realizzazione dell’abuso, mentre concentra l’esame sull’ulteriore presupposto della non conformità del manufatto alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

Il tenore della norma regionale in questione, secondo la Consulta, è chiaro nell’escludere dalla sanatoria le opere abusive realizzate “anche prima della apposizione del vincolo”. Il dato non è irrilevante nella valutazione della ragionevolezza complessiva della soluzione adottata con la disposizione censurata. Esso infatti – anche al di là della generale impossibilità di riconoscere, di per sé, un legittimo affidamento in capo a chi versi, non incolpevolmente, in una situazione antigiuridica, qual è quella della realizzazione di un’opera edilizia abusiva (tra le tante, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 17 ottobre 2017, n. 9) – esclude la configurabilità di un qualsivoglia affidamento del proprietario che, già nel momento in cui ha presentato la domanda di condono, fosse a conoscenza del quadro normativo regionale e quindi dell’alea connessa all’eventualità di una possibile successiva apposizione di un vincolo sull’area di insistenza dell’opera abusiva.
(Omissis).

Conclusioni e consigli

Il miglior consiglio che posso dare è invitare coloro che hanno domande di condono edilizio pendenti di affrettarsi a chiuderle ottenendone il rilascio, in particolare per coloro che possiedono immobili e manufatti oggetto di istanza ancora liberi da vincoli.

Perchè ogni giorno è buono perchè possa essere imposto un vincolo sul tuo immobile.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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