Autorizzazione edilizia: C'era una volta questa pratica • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Procedura utilizzata dal 1978 fino all’entrata in vigore del Testo Unico del 2001.

Anche l’autorizzazione edilizia è stata una procedura che ha subito una vivace evoluzione normativa.

Il suo ingresso si ebbe con l’articolo 48 della L. 457/78 con cui semplicemente si andava ad affiancare l’unico titolo abilitativo allora previgente, cioè la neonata Concessione Edilizia introdotta l’anno precedente con la famigerata Legge Bucalossi n. 10/1977.

In seguito fu modificato più volte questo regime, fino ad essere profondamente intaccato con l’introduzione della Denuncia di Inizio Attività (DIA) tra dal 1993 in poi per essere infine mandata in pensione con l’avvento del Testo Unico per l’edilizia DPR 380/01.

L’Autorizzazione edilizia fu introdotta con L. 457/78, che in prima stesura comprendeva le sole opere di manutenzione straordinaria, e si riporta per intero:

Art. 48. (Disciplina degli interventi di manutenzione straordinaria)
Per gli interventi di manutenzione straordinaria la concessione prevista dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, e’ sostituita da una autorizzazione del sindaco ad eseguire i lavori.
Per gli interventi di manutenzione straordinaria che non comportano il rilascio dell’immobile da parte del conduttore, l’istanza per l’autorizzazione di cui al comma precedente si intende accolta qualora il sindaco non si pronunci nel termine di novanta giorni.
In tal caso il richiedente può dar corso ai lavori dando comunicazione al sindaco del loro inizio.
Per le istanze presentate prima dell’entrata in vigore della presente legge, il termine di cui al precedente comma decorre da tale data.
La disposizione di cui al precedente secondo comma non si applica per gli interventi su edifici soggetti ai vincoli previsti dalle leggi 1 giugno 1939, n. 1089, e 29 giugno 1939, n. 1497.

Per il fatto che si prevedesse la mera sostituzione della concessione col regime autorizzativo, dal suo rilascio essa aveva validità di tre anni proprio come la concessione edilizia.

La Concessione Edilizia era onerosa per tutti gli interventi edilizi con poche eccezioni, l’Autorizzazione edilizia era gratuita per definizione.

Evidentemente l’applicazione estesa della Concessione Edilizia a tutti gli interventi in via residuale, sottraendo la sola ipotesi di manutenzione straordinaria, aveva complicato la vita al settore e alla macchina burokratica.

Fu così che il legislatore nazionale pose mano alla norma iniziando così una stagione di “semplificazione edilizia” mediante l’art. 7 del D.L. n. 9/1982, convertito in legge n. 94/1982.
Con essa fu prevista l’applicazione della procedura di autorizzazione edilizia per le categorie di intervento allora indicate alle lettere b) e c) dell’articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457, e quindi:

b) interventi di manutenzione straordinaria, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonche’ per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unita’ immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso;
c) interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalita’ mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili.
Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio;

Lo stesso D.L. del 1982 introdusse tre nuove categorie di intervento assoggettandole contestualmente all’autorizzazione edilizia, espressamente gratuita, a condizione che fossero conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti e non sottoposte ai vincoli previsti dalle leggi 10 giugno 1939, n. 1089, e 29 giugno 1939, n. 1497 (oggi vincoli di beni culturali assorbite nel Codice D.Lgs. 42/2004):

a) le opere costituenti pertinenze od impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti;
b) le occupazioni di suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo libero;
c) le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi che non riguardino la coltivazione di cave o torbiere.

Per queste tre tipologie di intervento la richiesta di autorizzazione edilizia si intendeva accolta qualora il sindaco (sic) non si fosse pronunciato nel termine di sessanta giorni, decorsi i quali il richiedente poteva iniziare l’esecuzione previa comunicazione al sindaco.

Sempre il D.L. 9/1982, poi L. 94/1982, liberò dal regime di concessione ed autorizzazione edilizia le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico o siano eseguite in aree esterne al centro edificato.

Tra l’altro, l’art. 8 della L. 94/1982 ribadì un concetto per certi aspetti sottinteso, ovvero che l’efficacia del procedimento e dell’autorizzazione edilizia era condizionata dall’ottenimento dei necessari provvedimenti abilitativi, anche nel caso di avvenuto rilascio dell’autorizzazione edilizia (e pure concessione edilizia) quali autorizzazioni, nulla osta e pareri di sorta previsti da norme e discipline settoriali.

Si potrebbe fare un parallelo con l’attuale regime che qualifica l’autorizzazione paesaggistica come presupposto necessario all’efficacia dei titoli abilitativi e comunicazioni edilizi.

La ristrutturazione edilizia invece rimase nell’ambito della concessione edilizia onerosa, salvi i casi di esenzione o gratuità previsti.

Nel 1985 fu emanata la prima legge sul Condono Edilizio, la n. 47/1985, che introdusse alcune modifiche al regime amministrativo dell’autorizzazione edilizia, affiancandovi la procedura “gemella” di autorizzazione edilizia in sanatoria.

Ovviamente furono normati i casi di opere edilizie compiute in assenza o difformità dall’autorizzazione edilizia, con tanto di specifico regime sanzionatorio (art. 10 L. 47/85), introducendo una espressa esenzione per le sole opere di modifiche interne ex art. 26 L. 47/85.

Da allora fu inquadrata la procedura di rilascio di autorizzazione edilizia in sanatoria, soggetta da subito al severo principio procedurale dell’accertamento della doppia conformità ex art. 13 L. 47/85, sostituito poi nel 2001 dal Testo Unico DPR 380/01 secondo la vigente procedura ex articolo 36.

Il Condono Edilizio del 1985 introdusse modifiche procedurali e di sanatoria per opere soggette ad Autorizzazione edilizia.

La prima legge sul Condono Edilizio n. 47/85 istituì due distinte procedure di Autorizzazione Edilizia in sanatoria, una di natura ordinaria (cioè applicabile anche dopo la chiusura del Condono) e una di natura straordinaria legata al Condono stesso, come previsti dagli articoli 10, 13 e 31 della L. 47/85.

In sostanza il rilascio dell’Autorizzazione edilizia in sanatoria a regime ordinario (se doppiamente conforme, ndr) anche dopo le scadenze del Condono, consentì la possibilità di domandare Autorizzazione edilizia in sanatoria “straordinaria” per opere abusive che risultassero essere state ultimate entro la data del 1 ottobre 1983 ed eseguite:

senza licenza o concessione edilizia o autorizzazione a costruire prescritte da norme di legge o di regolamento, ovvero in difformità dalle stesse;
in base a licenza o concessione edilizia o autorizzazione annullata, decaduta o comunque divenuta inefficace, ovvero nei cui confronti sia in corso procedimento di annullamento o di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o amministrativa.

La L. 47/85 con l’art. 25 dispose anche facoltà alle regioni di introdurre misure di semplificazione per le procedure di rilascio di autorizzazione edilizie.

In seguito furono assoggettati al più mite regime dell’autorizzazione ulteriori tipologie di intervento.

Volendo evitare di entrare troppo nello specifico, in seguito alcune norme consentirono il ricorso all’autorizzazione edilizia, alcune come la realizzazione di parcheggi privati (L. 122/89).

Il regime dell’Autorizzazione edilizia vide erodere il suo campo applicativo con l’avvento della DIA, la Denuncia di Inizio attività, introdotta gradualmente coi provvedimenti dell’art. 2, L. 24-12-1993, n. 537, come integrati dall’art. 2, comma 60 L. 23-12-1996, n. 662 modificato dall’art. 10, D.L. 31-12-1996, n. 669, convertito nella L. 28-2-1997, n. 30 e dall’art. 11, D.L. 25-3-1997, n. 67, convertito nella L. 23-5-1997.

La DIA erose l’ambito applicativo dell’autorizzazione edilizia.

In particolare la L. 662/96 fu molto significativa e dispose che la possibilità (e non obbligo) di poter compiere le seguenti categorie di intervento mediante deposito della DIA:

a) opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo;

b) opere di eliminazione delle barriere architettoniche in edifici esistenti consistenti in rampe o ascensori esterni, ovvero in manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;

c) recinzioni, muri di cinta e cancellate;

d) aree destinate ad attivita’ sportive senza creazione di volumetria;

e) opere interne di singole unita’ immobiliari che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica dell’immobile;

f) impianti tecnologici che non si rendano indispensabili, sulla base di nuove disposizioni, a seguito della revisione o installazione di impianti tecnologici;

g) varianti a concessioni edilizie gia’ rilasciate che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non cambino la destinazione d’uso e la categoria edilizia e non alterino la sagoma e non violino le eventuali prescrizioni contenute nella concessione edilizia;

h) parcheggi di pertinenza nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato. 8.

La facoltà (e non obbligo) di compiere i suddetti interventi fu prevista esclusivamente ove presenti tutte le seguenti condizioni:

a) gli immobili interessati non siano assoggettati alle disposizioni di cui alle leggi 1 giugno 1939, n. 1089, 29 giugno 1939, n. 1497, e 6 dicembre 1991, n. 394, ovvero a disposizioni immediatamente operative dei piani aventi la valenza di cui all’articolo 1-bis del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, o della legge 18 maggio 1989, n. 183, non siano compresi nelle zone omogenee A di cui all’articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, non siano comunque assoggettati dagli strumenti urbanistici a discipline espressamente volte alla tutela delle loro caratteristiche paesaggistiche, ambientali, storico-archeologiche, storico-artistiche, storico-architettoniche e storico-testimoniali;

b) gli immobili interessati siano oggetto di prescrizioni di vigenti strumenti di pianificazione, nonché di programmazione, immediatamente operative e le trasformazioni progettate non siano in contrasto con strumenti adottati.

La denuncia di inizio attività era alternativa all’ottenimento dell’autorizzazione per quelle opere espressamente indicate e facoltativamente ammesse alla DIA, ma l’autorizzazione edilizia mantenne la sua posizione di alternativa a cui il richiedente poteva ricorrere, anche e sopratutto nel casi di dichiarazione di inefficacia della denuncia di inizio attività.

Le procedure di autorizzazione edilizia, ordinaria o in sanatoria, rimase in essere fino alla sua abrogazione definitiva avvenuta col DPR 380/01.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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