Rapporto tra permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, validità e inefficacia reciproca • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
09/09/2025
Paesaggistica

L’esecuzione di interventi su immobili sottoposti a vincoli paesaggistici presuppone tutti i titoli edilizi e paesaggistici rilasciati.

Come gestire i titoli abilitativi edilizi con i titoli autorizzativi paesaggistici? Ce lo dicono le norme e giurisprudenza, in particolare il rapporto incrociato tra:

permesso di costruire rilasciato (articolo 16 D.P.R. 380/01 testo unico edilizia);
l’autorizzazione paesaggistica (articolo 146 del D.Lgs. 42/2004 Codice dei Beni culturali)

L’immobile può essere soggetto a vincoli paesaggistici di varia natura e tra i più conosciuti si riportano quelli imposti per legge o “galassini” (a partire dalla L. 431/85, fatto salvo quelle previgenti con leggi regionali), imposti per decreto ministeriale (a partire dalla L. 1497/39, fatto salvo quelle già imposti da precedenti normative) e infine quelli istituiti in fase di redazione del piano paesaggistico regionale. Per effettuare interventi e opere edilizie su questi immobili vincolati a livello paesaggistico si può procedere con le seguenti modalità ottenendo:

prima l’autorizzazione paesaggistica, e poi il permesso di costruire;
prima il permesso di costruire, e poi l’autorizzazione paesaggistica;
presentando richiesta congiunta mediante S.U.E. o S.U.A.P.

Ovviamente, anche nell’ambito della disciplina paesaggistica sussiste un ristretto gruppo di opere che non richiede alcuna autorizzazione paesaggistica ordinaria (D.Lgs. 42/2004 articolo 146) o con procedimento semplificato (D.P.R. 31/2017 allegato B), ed esse sono principalmente individuate nell’Allegato A del D.P.R. 31/2017, fatto salvo altre ipotesi ammesse da altre disposizioni normative “sparse”.

Nel primo caso la richiesta anticipata di autorizzazione paesaggistica è preferibile: infatti è un ambito maggiormente esposto a valutazioni discrezionali tecniche, per le quali sussiste lo strumento del dissenso costruttivo. Una volta ottenuta l’autorizzazione paesaggistica, con procedura ordinaria o semplificata, il soggetto interessato si avvierà a chiedere e ottenere il permesso di costruire.

Nel secondo caso si ottiene il rilascio del permesso di costruire prima dell’autorizzazione paesaggistica, e pertanto le opere rimangono non eseguibili, come confermato dalla giurisprudenza: «La mancanza di autorizzazione paesaggistica rende di fatto le opere ineseguibili e giustifica, in caso di realizzazione, provvedimenti inibitori e sanzionatori in quanto realizzati in violazione del divieto di cui all’art. 146, comma 2, del d. lgs. n. 42/2004 e, di fatto, in assenza di un titolo autorizzativo; correlativamente il titolo edilizio nel frattempo eventualmente rilasciato, in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, non è invalido, ma è inefficace» (Cass. Pen. n. 27674/2025, Consiglio di Stato n. 2160/2025).

Nel terzo caso invece si ha la presentazione delle rispettive istanze al competente sportello unico comunale, il quale provvede solitamente alla gestione e approcciandosi come nel primo caso, tenendo in sospeso l’istanza del permesso di costruire.

L’ipotesi di effettuare opere edilizie, o di considerarle implicitamente autorizzate a livello paesaggistico, dal solo rilascio del permesso di costruire è inammissibile, in quanto occorrono congiuntamente i rispettivi titoli edilizi e paesaggistici, sul punto la giurisprudenza è consolidata:

«il fatto che siano stati rilasciati i titoli edilizi, pur in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, non può in alcun modo legittimare anche sotto il profilo paesaggistico il fabbricato in quanto tale esito si porrebbe in contrasto con il principio espresso dalla Corte costituzionale (Corte Cost. 196/2004) secondo la quale l’interesse paesaggistico deve sempre essere valutato espressamente anche nell’ambito del bilanciamento con altri interessi pubblici nonché con la giurisprudenza di questo Consiglio che, nelle materie che coinvolgono interessi sensibili, quale quello paesaggistico, limita l’istituto del silenzio assenso solo al ricorrere di previsioni normative specifiche e nel rispetto di tutti i vincoli ordinamentali (Consiglio di Stato n. 2160/2025, n. 3446/2022, n. 6591/2008).».

In tutte le ipotesi, il legislatore ha definito il rapporto dell’autorizzazione paesaggistica, nei confronti dei titoli abilitativi edilizi (permessi, SCIA e CILA), all’interno dell’articolo 146, quarto comma, del D.Lgs. 42/2004:

«4. L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non puo’ essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi.
L’autorizzazione é efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il termine di efficacia dell’autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell’intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest’ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all’interessato.».

Certamente, in ogni scenario purtroppo si prospettano tempistiche non brevi proprio a causa della gestione conseguenziale dei due rispettivi titoli autorizzativi, dove l’uno rimane interconnesso con l’altro: l’oggetto autorizzato per ciascun profilo edilizio e paesaggistico deve coincidere, non possono essere divergenti tra loro. Per aiutare la scelta, occorre tenere conto che l’efficacia dell’autorizzazione paesaggistica è pari a cinque anni, rispetto ai tre anni del permesso di costruire, ed essa decorre dal giorno in cui acquista efficacia a sua volta l’eventuale titolo edilizio necessario. Un bel vantaggio perchè permette di “agganciare” reciprocamente in avanti nel tempo la relativa efficacia.