Autorizzazione paesaggistica, dissenso costruttivo per superare il diniego • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Nel negare la Compatibilità paesaggistica occorre indicare al richiedente le possibili modifiche progettuali per ottenerne il rilascio.

Esiste un principio di reciproca correttezza tra cittadino e Amministrazione pubblica, e trova perfetta applicazione in tutti quei casi di richieste di autorizzazioni.

Tra i vari settori prendiamo in esame quello più delicato, cioè la Paesaggistica, in quanto affronta valutazioni tecnico discrezionali che certi margini di interpretazione soggettiva, trovando utile parlare del cosiddetto “dissenso costruttivo”.

Il dissenso costruttivo è un approccio utile per tutti: esso consiste in un parere negativo/diniego accompagnato da tutte le indicazioni e prescrizioni utili per modificare il progetto e garantire il superamento dei motivi di diniego.

Per esempio una Soprintendenza quando è chiamata ad esprimere il proprio parere su una istanza di autorizzazione paesaggistica, conclude il suo esame esprimendo parere favorevole o meno.

Ma in caso di valutazione di incompatibilità, e quindi di diniego e parere negativo alla richiesta di autorizzazione paesaggistica, come si devono comportare cittadino e professionista tecnico?

Indice

Diniego e parere negativo su autorizzazioni paesaggistiche
Normativa sul dissenso costruttivo in paesaggistica
Dissenso costruttivo in giurisprudenza amministrativa

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Diniego e parere negativo su autorizzazioni paesaggistiche

Solitamente e obbligatoriamente il diniego alla istanza di Autorizzazione paesaggistica ordinaria (art. 146 D.Lgs. 42/2004) è accompagnato da adeguata motivazione: significa che vanno puntualmente indicati i motivi di contrasto del progetto nei confronti dei valori e obbiettivi di tutela prefissato dal vincolo paesaggistico.

Tuttavia l’Amministrazione non può limitarsi ad esprimere un “freddo” dissenso alla richiesta autorizzativa, bensì effettuare un dissenso costruttivo.

Oltre alle motivazioni che hanno comportato il diniego, l’ente pubblico deve indicare le soluzioni e modifiche progettuali sufficienti per adeguare la richiesta per ottenere con certezza il rilascio o parere favorevole.

Significa cambiamento di approccio da passivo ad attivo: il dissenso costruttivo consiste nella compartecipazione progettuale indiretta della P.A., utile per guidare il soggetto richiedente a raggiungere l’obbiettivo di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (discorso estendibile a qualunque tipo di autorizzazione).

Insomma, non è ammissibile che la P.A. esponga il cittadino a dover modificare progetti e ripresentare istanze “al buio” e senza indicazioni certe per superare il diniego, anche per valutazioni tecnico discrezionali.

Normativa sul dissenso costruttivo in paesaggistica

Il cosiddetto dissenso costruttivo è già tipizzato dalla Legge 241/90 articolo 14-bis comma 3 nell’ambito della procedura di Conferenza dei servizi (quando intervengono più enti pubblici ad esprimersi).

In materia di autorizzazione paesaggistica lo troviamo espressamente menzionato nel procedimento semplificato nel DPR 31/2017 articolo 11 comma 6:

6. In caso di esito negativo della valutazione di cui al comma 3, l’amministrazione procedente, entro dieci giorni dal ricevimento della richiesta, ne dà comunicazione all’interessato, comunicando contestualmente i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e le modifiche indispensabili affinché sia formulata la proposta di accoglimento. Con la comunicazione è sospeso il termine del procedimento ed è assegnato il termine di quindici giorni all’interessato entro il quale presentare le proprie osservazioni e il progetto adeguato. (omissis).

Invece nella procedura di autorizzazione paesaggistica ordinaria prevista nel D.Lgs. 42/2004 Parte III non è espressamente prevista, ancorché ammessa dalla giurisprudenza amministrativa.

Tuttavia il dissenso costruttivo è parimenti applicabile anche al normale procedimento di autorizzazione paesaggistica, senza conferenza dei servizi, in quanto il “dissenso silenzioso” si pone in contrasto col principi di leale collaborazione tra cittadino e Amministrazione.

Condividendo a piene mani possiamo sintetizzare cosi: la P.A. deve dire al cittadino come ottenere l’autorizzazione paesaggistica nel secondo round, senza entrare in circoli viziosi infiniti. Ovviamente la giurisprudenza pone conferme in tale direzione.

Dissenso costruttivo in giurisprudenza amministrativa

Il dissenso costruttivo è ampiamente riconosciuto anche a livello giurisprudenziale:

“In caso di richiesta di autorizzazione paesaggistica la Soprintendenza e, dunque, il Ministero della Cultura, non può limitarsi a denegare la compatibilità paesaggistica delle singole opere di urbanizzazione, senza preliminarmente evidenziare, in fase procedimentale, le modifiche progettuali funzionali a renderle coerenti con i valori di zona. Non è possibile emettere un diniego all’intervento edilizio, senza indicare al proponente le possibili soluzioni edificatorie assentibili, in quanto tale diniego si porrebbe in contrasto con il principio di leale collaborazione, il quale impone alla Soprintendenza di esprimere un dissenso costruttivo” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II quater, 6 marzo 2023, n. 3631).

Sul tema è consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il dissenso opposto da una autorità tutoria dei vincoli ambientali/paesaggistici, ove non recante le prescrizioni utili a superarlo, si pone «in contrasto con il principio di leale collaborazione, il quale impone alla Soprintendenza di esprimere un dissenso costruttivo, evidenziando le modifiche o le prescrizioni in ragione delle quali il progetto possa eventualmente superare il vaglio, indicando quale tipo di accorgimento tecnico o, al limite, di modifica progettuale potrebbe far conseguire all’interessato l’autorizzazione paesaggistica, in quanto la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici del bene paesaggio» (così T.A.R. Lazio Roma n. 5988/2023, n. 3631/2023; TAR Salerno n. 1374/2020, T.A.R. Firenze n. 353/2022).