Ristrutturazione edilizia con Demolizione e ricostruzione: serve SCIA o Permesso?

Da anni c’è difficoltà a distinguere gli interventi di ristrutturazione edilizia dalla nuova edificazione in base alla volumetria e sagoma preesistente.

Riflessi urbani – Ph. G. Lensi


Carlo Pagliai  Ingegnere e urbanista
Urban Planning, building and real estate consultant
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Per prima cosa occorre evitare di confondere l’ambito delle definizioni di intervento con quello delle pratiche edilizie a cui sono soggetti.

Con questo articolo si ripercorre una interessante disamina affrontata nella recentissima sentenza del Consiglio di Stato IV n. 443/2017.

E’ assai noto come le definizioni in materia edilizia, ed in particolare la definizione di “ristrutturazione edilizia”, siano state soggette nel tempo ad interventi modificativi ed integrativi da parte del legislatore. 

La definizione di “ristrutturazione edilizia” è stata espressamente introdotta con l’art. 31 c. 1, lett. d) della Legge 457/1978), per essere poi sostituita  dal’art. 3, co. 1, lett. d) del Testo Unico dell’edilizia (DPR n. 380/2001), al quale nel tempo sono stati aggiunti ulteriori riferimenti con l’art. 10, lett. c) del medesimo Testo Unico.

Qualificare le categorie di intervento diventa essenziale soprattutto quando per operazioni comportanti demolizione e ricostruzione

Nel testo originario del DPR 380/2001 l’art. 3, comma 1 lett. d) gli interventi di “ristrutturazione edilizia” erano definiti come quelli

«rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica.»

Già nella versione del testo originario erano presenti due tipologie di ristrutturazione edilizia, sostanzialmente uguali ad oggi, riguardanti la realizzazione di un “organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”, dove opera la distinzione (o meno) della demolizione del fabbricato preesistente che, ove effettuata, per rientrare nell’ambito della ristrutturazione edilizia (e non nella nuova costruzione), doveva concludersi con la “fedele ricostruzione di un fabbricato identico” avente medesima identità di sagoma, volume, area di sedime e, in generale, caratteristiche dei materiali.

In sostanza, nella versione originaria del DPR 380/2001 per un immobile preesistente si aveva:

  • ristrutturazione edilizia senza demolizione integrale, diciamo “conservativa della sagoma”;
  • ristrutturazione edilizia con demolizione e fedelissima ricostruzione identica;

A fronte di tale definizione, l’art. 10 del DPR 380/01  al comma 1 lett. c) già allora subordinava a permesso di costruire “gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso”.

Nel gergo tecnico, e nella normativa regionale toscana LR 65/2014, si usa il termine di Sostituzione edilizia per indicare un intervento comportante la demolizione integrale di un manufatto esistente con un altro avente diversa configurazione planivolumetrica, di sagoma, collocazione e destinazione d’uso.

Leggi anche 50 sfumature di ristrutturazioni edilizie (e di distanze legali)

Non sussiste contraddizione tra definizione di ristrutturazione e assoggettamento a Permesso di Costruire

Occorre evidenziare come non vi sia contraddizione tra i due argomenti (definizione della ristrutturazione edilizia e interventi soggetti a permesso di costruire) poiché il legislatore nazionale, consapevole di due tipologie di ristrutturazione edilizia, non ha escluso che la ristrutturazione possa comportare anche modifiche (in aumento o diminuzione) di volume o di sagoma del preesistente organismo edilizio.

Più precisamente il legislatore aveva escluso che si possano avere queste ultime modifiche solo in caso di ristrutturazione effettuata con integrale demolizione e successiva ricostruzione del fabbricato, unico caso in cui è richiesta la “fedele ricostruzione di un fabbricato identico”.

La prima modifica alle definizione di ristrutturazione edilizia interviene col successivo DPR 27 dicembre 2002 n. 301, il quale ha rimodulato la definizione disponendo che, nel caso di demolizione e ricostruzione, si potesse qualificare l’intervento di “ristrutturazione edilizia” quello che portava ad un manufatto “con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”, con cui si riduce la rigidezza applicativa circa il concetto di fedele ricostruzione come segue:

d) “interventi di ristrutturazione edilizia , gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica;”.

Col nuovo testo viene abbandonato il riferimento all’identità di area di sedime e di caratteristiche dei materiali, sia il più generale concetto di “fedele ricostruzione”, non potendo quest’ultimo essere più ribadito una volta escluse le caratteristiche ora riportate.

Sempre col DPR 27 dicembre 2002 n. 301, il legislatore è intervenuto anche sull’art. 10, comma 1, lett. c), prevedendo la necessità del permesso di costruire per: “gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso”.

Ancora una volta, la lettura coordinata dei rispettivi ambiti non è proprio facile: la nuova disciplina estese la necessità del permesso di costruire a tutti i casi in cui si fosse realizzato un fabbricato:

  • in tutto o in parte diverso dal precedente (senza modifica di sagoma, volume, prospetti e superfici);
  • sia nel caso di integrale demolizione (nel qual caso resta ferma la necessaria identità di volume e di sagoma), sia nel caso in cui vi siano modifiche di volume, di sagoma, di prospetti o superfici senza demolizione (nel rispetto della disciplina urbanistico-edilizia);

Sotto l’unitaria definizione di “ristrutturazione edilizia” sono ricomprese due distinte ipotesi differenziate dall’integrale demolizione del fabbricato preesistente

Il legislatore nazionale ha precisato le ipotesi in cui la ristrutturazione edilizia sia soggetta a permesso di costruire:

  • DPR n. 380/2001 originario: necessario in tutti i casi in cui vi sia aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero comportanti mutamenti della destinazione d’uso degli immobili compresi nelle zone omogenee A;
  • Dopo il DPR n. 301/2002:  ristrutturazione edilizia che porti ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comporti aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso”.

E’ evidente che le due distinte disposizioni non comportano affatto due diverse definizioni di ristrutturazione edilizia; piuttosto sono distinti i casi in cui sia necessario per esse il permesso di costruire.

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In seguito il legislatore è nuovamente intervenuto sulle disposizioni in esame, ridisegnando i confini della ristrutturazione edilizia

A partire dal 2013, per effetto della modifica introdotta dal “Decreto del Fare” n. 98/2013, sono tuttora definiti interventi di ristrutturazione edilizia nell’art. 3 comma 1 lettera d del DPR 380/01:

“gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente”.

Con questa nuova modifica ci sono tre distinte ipotesi di intervento rientranti nella definizione di “ristrutturazione edilizia”, che possono portare “ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”:

  1.  non comportante demolizione del preesistente fabbricato e comprendente (dunque, in via non esaustiva) “il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”; 
  2. comportante demolizione e ricostruzione con stessa volumetria di quella preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”, senza identità di sagoma rispetto al testo previgente; 
  3. ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza;

Inoltre, quando la seconda e terza ipotesi riguardino immobili sottoposti a vincoli di cui al D.Lgs. n. 42/2004, la ristrutturazione edilizia si avrà solo in presenza di ricostruzione con identità di sagoma dell’edificio preesistente.

Il “Decreto del Fare” n. 98/2013, allo scopo mantenere coordinati i due ambiti, modificò contestualmente anche l’art. 10, co. 1, lett. c) del DPR n. 380/2001 disponendo che il permesso di costruire è necessario per gli interventi di ristrutturazione edilizia che “portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni”.

Il decreto Sblocca Italia ha apportato ulteriori modifiche innovative nel campo dei frazionamenti immobiliari

Infine è intervenuto l’art. 17, comma. 1, lett. d), d.l. 12 settembre 2014 n. 133, conv. in l. 11 novembre 2014 n. 164, il quale ha sostituito la necessità di permesso di costruire nei casi in cui il nuovo fabbricato comporti anche “aumento di unità immobiliari” e “modifica del volume”, con la più limitata ipotesi di “modifiche della volumetria complessiva degli edifici” eliminando quindi il caso dell’aumento delle unità immobiliari.

Inoltre da allora il legislatore assoggetta a permesso di costruire la ristrutturazione edilizia anche quella comportante modifiche di sagoma di edifici vincolati col D.Lgs. n. 42/2004 nei soli casi in cui la ristrutturazione riguardi edifici vincolati, ma senza abbattimento, poiché, in tale ultima ipotesi, ai sensi del precedente art. 3, co. 1, lett. d), si fuoriesce dalla definizione di “ristrutturazione edilizia”.

In questo senso si è assestata anche la giurisprudenza penale (Cass. pen., sez. III, 21 luglio 2015, n. 31618) secondo la quale, a seguito della riforma del 2014 (Sblocca Italia) è stata ampliata la categoria degli interventi qualificabili in termini di manutenzione straordinaria (frazionamenti per i quali non è più necessario il permesso di costruire con tutte le conseguenze penali del caso), ed è stata contemporaneamente ridotta la categoria della ristrutturazione edilizia, caratterizzata ora da interventi edilizi che alterano la volumetria complessiva e l’originaria destinazione d’uso.

La giurisprudenza amministrativa ha tenuto distinti i casi di ristrutturazione edilizia dalla ipotesi di nuova costruzione

In generale, essa ha affermato che la ristrutturazione edilizia si caratterizza per la diversità dell’organismo edilizio prodotto dall’intervento di trasformazione rispetto al precedente (Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2016 n. 4267 e 27 aprile 2016 n. 1619; sez. V, 12 novembre 2015 n. 5184); inoltre essa si distingue dalla nuova costruzione perché quest’ultima presuppone una trasformazione del territorio, mentre la ristrutturazione è caratterizzata dalla preesistenza di un manufatto (Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2015 n. 1763; 12 maggio 2014 n. 2397; 6 dicembre 2013 n. 5822; 30 marzo 2013, n. 2972).

Il Testo Unico DPR 380/01 fin dalla sua introduzione ha segnato una forte discontinuità specificando espressamente distinte ipotesi di ristrutturazione edilizia contestuali alla demolizione integrale del manufatto:

  • “conservativa” della stessa volumetria iniziale, presupponendo identità di volumetria e di sagoma (Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2015 n. 1763; 9 maggio 2014 n. 2384; 6 luglio 2012 n. 3970); 
  • ricostruttiva” con volumetria diversa;

Leggi anche: Ricostruzione integrale dopo il crollo

I margini della ricostruzione di un manufatto demoliti sono stati estesi per essere ricompresi nella ristrutturazione edilizia, riducendoli dal regime di nuova costruzione

Il TUE ha sempre distinto la ristrutturazione edilizia “conservativa“, la quale ricomprendeva la demolizione e ricostruzione con alcuni limiti, i quali sono stati modificati nel tempo come segue:

  • 2001-2002: la demolizione con “fedelissima” ricostruzione (fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica); 
  • 2002-2013: “fedele” ricostruzione (stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica); 
  • 2013-2014: ricostruzione con medesimo volume (stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza);

In tutti i casi di ristrutturazione edilizia con ricostruzione volumetrica superiore a quella preesistente è comunque prescritta la richiesta del permesso di costruire.

Tale principio e requisito, ripreso dal Decreto del Fare dal 2013, specifica che l’edificio preesistente deve essere identificabile nella sue componenti strutturali per effettuare la c.s. demoricostruzione (Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2016, n. 5106). 

In difetto di un chiaro accertamento della precedente consistenza si configura una nuova costruzione (o meglio Sostituzione edilizia), con la conseguente applicabilità anche delle norme sulle distanze (Cons. Stato, sez. IV, 23 aprile 2014, n. 2060; sez. IV, 30 maggio 2013 n. 2972; 12 febbraio 2013 n. 844; Cass. Civ. sez. unite 19 ottobre 2011, n. 21578).

La ristrutturazione edilizia presuppone la preesistenza certa di un fabbricato

La giurisprudenza amministrativa ha aderito in maniera congruente ai principi allora vigenti, enunciando fino attorno al 2013 che:

  • da una parte, la ristrutturazione edilizia è possibile anche nei casi in cui, pur non portando essa ad una ricostruzione “fedele” del preesistente (non più richiesta dopo il DPR n. 301/2002), si mostri però rispettosa della volumetria e della sagoma preesistente (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 maggio 2014 n. 2397; id., sez. IV, 30 marzo 2013, n. 2972; sez. IV, 29 maggio 2014 n. 2781, indicando la necessità di rispetto delle linee essenziali della sagoma); 
  • dall’altra, che occorre comunque verificare il rispetto delle specifiche disposizioni regionali e regolamentari edilizie comunali (Cons. Stato, sez. IV, 9 maggio 2014 n. 2384).

Leggi anche: Demolizione e ricostruzione con Scia solo con certezza volumetria preesistente

In sostanza le precedenti e soprattutto l’attuale stesura dell’art. 10 DPR n. 380/2001 non si deve interpretare come norma volta a consentire “soltanto modesti incrementi volumetrici o modeste modifiche della sagoma”, in quanto non incide sulla qualificazione della ristrutturazione edilizia, bensì individua quali siano quelli da sottoporre a permesso di costruire o SCIA (ex DIA).

Al contrario è ribadita la possibilità di incremento volumetrico anche nelle ipotesi di ristrutturazione edilizia non caratterizzata da integrale demolizione dell’immobile. 

Ad oggi invece (febbraio 2017), lo spartiacque relativo alla demolizione con “fedele” ricostruzione consiste nel mantenimento della sola volumetria, con un intervento comunque configurato per sagoma.

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This Post Has 4 Comments
  1. Buonasera. In caso di ristrutturazione, mediante demolizione + ricostruzione + traslazione, con mantenimento della volumetria presistente, si possono usufruire delle agevolazioni fiscali (detrazioni) per ristrutturazione e per miglioramento energetico (ecobonus)? Grazie

  2. Il dato è appunto generico e capzioso, non è dato sapere con certezza. Ritengo che il legislatore si voglia soffermare solo sul parametro volumetrico.

  3. Buonasera,
    quindi per “modifiche della volumetria complessiva degli edifici” si intendono anche, oltre alla traslazione di parte di volume, la diminuzione o l’ampliamento della stessa?? Grazie.

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