Titolo edilizio implicito quando vigeva il principio di libertà delle forme, che consentiva la sostanziale equiparazione dell’assenso al suo rilascio

Nei tempi anteriori alla L. 10/1977 esisteva una sola procedura per rilasciare il titolo abilitativo, cioè la licenza edilizia; essa è stata introdotta con la L. 1150/42, quest’ultima modificata molto dalla celebre legge ponte n. 765/1967.

Voglio parlare dei casi in cui i procedimenti amministrativi di richiesta di licenza edilizia siano avvenuti (ovviamente) prima della L. 10/1977, conclusi soltanto col parere favorevole della Commissione edilizia senza tuttavia il rilascio formale della licenza edilizia.

Infatti quando si svolgono verifiche sugli immobili è possibile riscontrare dall’accesso agli atti situazioni simili.

Per esperienza questo tipo di casistiche non l’ho riscontrato sulla “prima licenza” della costruzione, ma soltanto sulle successive richieste di varianti. Ricordiamoci che nel regime antecedente alla L. 10/1977 non esisteva la procedura di variante in corso d’opera per la licenza edilizia.

Diciamo che era prassi diffusa quella di “semplificare” il procedimento amministrativo della licenza edilizia, limitandosi all’emissione e comunicazione al cittadino del parere favorevole della Commissione edilizia alla richiesta.

Vediamo come comportarsi in casi simili e come valutare questi atti.

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Equiparazione a licenza edilizia della comunicazione parere favorevole Commissione

LICENZA EDILIZIA, titolo abilitativo dal 1942 al 1977.

Prima dell’entrata in vigore della L. 10/1977 la comunicazione del parere favorevole della Commissione edilizia, espresso sulla richiesta di licenza edilizia, era sufficiente e idonea a produrre gli effetti del suo rilascio formale, in quanto vigeva allora il principio di libertà delle forme in ambito amministrativo.

In ossequio di tale principio la comunicazione del parere favorevole al cittadino consentiva la sostanziale equipollenza del rilascio della licenza edilizia.

Quanto sopra emerge dalla giurisprudenza amministrativa consolidata da tempo (Cons. di Stato n. 1354/2019, n. 5732/2013, n. 813/2011, n. 3608/2005, n. 359/2005, n. 209/1999, n. 136/1998).

Ergo, la comunicazione del parere favorevole della Commissione edilizia in risposta alla domanda di licenza edilizia equivale al suo formale rilascio. Certamente, il cittadino poi doveva comportarsi come previsto dalla normativa allora vigente, mi riferisco alle comunicazioni di inizio lavori e ultimazione opere, rispetto delle normative speciali, ottenimento nulla osta o autorizzazioni a soprintendenze, eccetera.

Questo aiuterà molti colleghi professionisti e funzionari pubblici a comprendere meglio situazioni che potrebbero far apparire certi interventi come illeciti e sprovvisti di licenza edilizia, o relative mancate varianti.

Libertà delle forme sulla istanza di licenza edilizia, dalla L. 1150/1942 passando alla L. 765/1967

E’ opportuno rammentare preliminarmente che già l’art. 31 della L. 1150/42, nella originaria formulazione, prevedeva che chiunque intendesse realizzare nuove costruzioni, oppure ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura dovesse, nei comuni dotati di piano regolatore ed all’interno dei centri abitati e delle zone di espansione, chiederne licenza al podestà: la norma proseguiva affermando che “Le determinazioni del podestà sulle domande di licenza di costruzioni devono essere notificate all’interessato non oltre il sessantesimo giorno dalla ricezione delle domande”.

Successivamente l’art. 10 della L. 765/67 ha sostituito il citato art. 31 della L. 1150/42, con cui ha provveduto a:

E’ stata tuttavia confermata la previsione per cui “Le determinazioni del sindaco sulle istanze di costruzione devono essere notificate all’interessato non oltre sessanta giorni dal ricevimento delle domande stesse o da quello di presentazione di documenti aggiuntivi richiesti dal sindaco”, la quale è stata completata dalla L. 765/67 con la precisazione per cui “Scaduto tale termine senza che il sindaco si sia pronunciato, l’interessato ha il diritto di ricorrere contro il silenzio rifiuto”.

Si rammenta, ancora, che l’art. 31 della L. 1150/42, come modificato dalla L. 765/67, disponeva altresì che “Dell’avvenuto rilascio della licenza edilizia viene data notizia al pubblico mediante affissione nell’albo pretorio, con la specificazione del titolare e della località nella quale la costruzione deve essere eseguita. L’affissione non fa decorrere i termini per l’impugnativa. Chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di legge o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”.

A tali previsioni doveva poi aggiungersi l’art. 220 del R.D. 1265/1934, a mente del quale “I progetti per le costruzioni di nuove case, urbane o rurali, quelli per la ricostruzione o per la sopraelevazione o per modificazioni, che comunque possono influire sulle condizioni di salubrità delle case esistenti, debbono essere sottoposti al visto del sindaco, che provvede previo parere dell’Ufficiale sanitario, sentita la Commissione edilizia”, la cui formazione e competenze avrebbero dovuto essere stabilite dai comuni con propri regolamenti edilizi, secondo quanto specificato dall’art. 33 della L. 1150/42.

Questo quadro normativo è stato interpretato dalla giurisprudenza nel senso che era ispirato alla libertà delle forme, dovendosi constatare che esso non fissava il contenuto minimo della licenza edilizia; di conseguenza la comunicazione del parere favorevole della Commissione edilizia è stata ritenuta dalla giurisprudenza sufficiente a ritenere perfezionato l’iter di rilascio della licenza edilizia, dovendosi invece escludere tale equiparazione a far tempo dalla entrata in vigore della L. 10/77, che ha invece stabilito un contenuto minimo della concessione edilizia più ampio, e dunque non coincidente, rispetto al contenuto del parere reso dalla Commissione edilizia (TAR Piemonte n. 1358/2015, Consiglio di Stato n. 2424/2000).

Le cose cambiano col regime introdotto con la L. 10/1977, che introduce il regime concessorio e conseguente rilascio della concessione edilizia.

La legge “Bucalossi” n. 10/1977 riforma in profondità il regime amministrativo e urbanistico dei titoli abilitativi, sostituendo la previgente procedura di licenza edilizia col più esigente procedimento di concessione edilizia.

Infatti la giurisprudenza ha ribadito costantemente che la comunicazione del parere
favorevole della Commissione edilizia non è idonea a produrre gli effetti
giuridici della concessione edilizia
(Cons. di Stato n. 1354/2019, n. 5732/2013).

Nel regime introdotto dalla L. n. 10 del 1977 non possono essere considerati equipollenti al rilascio della concessione edilizia gli atti interlocutori del procedimento, quale la comunicazione del parere della Commissione edilizia.

Infatti l’art. 4 comma 3 L. 10/1977 prescrive per la concessione edilizia il requisito formale dell’indicazione dei termini di inizio e fine dei lavori, e l’art. 11 della stessa legge, che stabilisce per il momento del rilascio della concessione la determinazione e la parziale corresponsione del contributo di costruzione, costituiscono disposizioni tali da escludere che nel nuovo regime normativo l’emissione del parere favorevole e la sua comunicazione equivalgano al rilascio del titolo (TAR Lombardia n. 2334/2021, Cons. di Stato n. 1730/1999).

Quanto sopra vale anche per la successiva riforma effettuata dal Testo Unico Edilizia DPR 380/01.

Conclusioni e consigli

Se dall’accesso agli atti risulteranno pareri favorevoli emessi dalla Commissione edilizia in risposta a richieste di licenza edilizia, non c’è da disperarsi e considerare quegli interventi eseguiti in maniera illecita.

E’ certo che occorre verificare sempre caso per caso, in particolare se tali pareri favorevoli siano stati comunicati o notificati al cittadino richiedente, ma diciamo che consente di mantenere una strada aperto verso la legittimazione degli immobili ante L. 10/1977.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica negli atti notarili e commerciabilità degli immobili

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