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Il passaggio tra categorie funzionali da autorimessa ad abitazione comporta abuso edilizio sotto diversi profili

La distinzione tra mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti o irrilevanti è contenuta nell’articolo 23-ter DPR 380/01, inserito nel T.U.E. col c.d. decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni dalla L. n. 164/2014.

Questa disposizione è stata introdotta dal legislatore nazionale anche per recepire la giurisprudenza maggioritaria che riteneva che il mutamento di destinazione è idoneo a produrre un incremento degli standards urbanistici, anche allorquando non crea nuovi volumi o modifica organismi esistenti (Cons. di Stato n. 7294/2023).

In precedenti articoli ho già accennato che il passaggio da una categoria funzionale all’altra tra quelle individuate nel predetto articolo richiede il preventivo rilascio del permesso di costruire (Cons. di Stato n. 7835/2023, n. 551/2018).

In tutto questo quadro normativo le regioni potrebbero (condizionale d’obbligo) aver modificato le impostazioni di tale disciplina, tuttavia è assai improbabile che un cambio d’uso da garage verso abitazione possa essere stato “sclassato” a livello regionale. Le cinque categorie funzionali “base” urbanisticamente rilevanti contemplate nell’articolo 23-ter DPR 380/01 possono essere soltanto precisate dalle norme regionali, ma non derogate; il preciso scopo della disposizione è di omogeneizzare su tali aspetti le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni, finanche terminologiche, sicuramente contrarie ai più elementari principi di certezza del diritto e foriere di oneri aggiuntivi per i cittadini-utenti.

Detto ciò, non è neppure possibile affermare che il garage debba essere automaticamente considerato come destinazione d’uso residenziale o comunque come spazio accessorio di un appartamento, collegato direttamente o meno con esso.

Diciamo meglio: l’originario volume destinato a uso garage, e dunque non residenziale, è
divenuto abitabile
per effetto delle opere interne realizzate che hanno così determinato un aumento della volumetria abitabile, rispetto ai parametri urbanistici che ne individuano i limiti. Quindi non sarebbe una questione di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante “propria”, bensì di residenziale reso abitabile, creando un volume urbanistico che prima non c’era.

Anche il passaggio funzionale di spazi/superfici accessori verso superfici abitative “vere e proprie” si considera urbanisticamente rilevante, perchè configura aumento dei carichi urbanistici rispetto a quelli previsti dalla pianificazione comunale. Maggiori approfondimenti sui cambi d’uso degli spazi accessori di abitazione puoi trovarli anche in questo post.

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Da garage ad appartamento il cambio d’uso è rilevante

L’alterazione d’uso di spazi ad uso autorimessa può essere dettata per diversi motivi, e accompagnata da realizzazione o meno di un servizio igienico: creare una nuova unità abitativa, oppure creare la “seconda cucina”, o avere uno spazio taverna in cui soggiornare nei mesi più caldi.

Il caso ricorrente trattato nella recente sentenza di Consiglio di Stato n. 7835/2023 riguarda una diversa utilizzazione di un immobile legittimato come garage, in quanto viene accertata la presenza di una porzione attrezzata alla preparazione di alimenti dotato di lavandino, lavatrice, caminetto e frigorifero, comprensivo dei vari impianti elettrico, idrico, citofonico, raffrescamento e stufa a legno.

A nulla è valso il ricorso giudiziario opponendo che trattavasi di ripostiglio per attrezzature ad uso domestico (comunque in relazione ad altro vicino appartamento): c’erano tutti i presupposti per essere contestato il cambio d’uso da garage a residenziale, comportando passaggio tra categorie funzionali eterogenee e urbanisticamente rilevanti ai sensi dell’articolo 23-ter D.P.R. 380/01.

Questo tipo di mutamento (da locale accessorio / pertinenza a vano abitabile, attuabile con un intervento di tipo ristrutturativo), presenta carattere urbanisticamente rilevante, così da richiedere il permesso di costruire per la sua esecuzione, essendo del tutto assimilabile ad un cambio di categoria riconducibile all’art. 23-ter, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, come tale avente rilevanza urbanistica ai sensi del punto 39 della tabella A – Edilizia allegata al D.Lgs. 222/2016 (Cass. Pen. n. 11303/2022).

Illecito edilizio e rilevanza penale

La configurazione dell’illecito edilizio e del profilo penale è una questione tutta da analizzare.

Partiamo da una premessa: il cambio d’uso non è individuato nel DPR 380/01 come una categoria di intervento autonoma, in particolare negli articoli 3 e 10; caso mai lo troviamo menzionato come condizione/presupposto di esclusione o meno nei vari interventi edilizi elencati in essi.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 3667/2020 ha chiarito bene che la modifica di destinazione d’uso non costituisce una tipologia di intervento edilizio ex se, bensì piuttosto il suo effetto giuridico.

Alcuni cambi di destinazione d’uso, oltre che essere urbanisticamente rilevanti, potrebbero anche creare contestualmente volumetria da un punto di vista parametrico, senza cioè crearne fisicamente una nuova (vedi appunto da garage “accessorio” ad appartamento).

Altri cambi d’uso urbanisticamente rilevanti non producono effetti di incremento o variazione volumetrica, vedasi passaggio da artigianale a residenziale in quanto autonome categorie funzionali di base.

Al riguardo, il Consiglio ha chiarito che “il mutamento della destinazione d’uso tra categorie funzionali ontologicamente diverse, anche senza opere edilizie, ove realizzato senza permesso di costruire, è sanzionabile con la misura ripristinatoria” (Consiglio di Stato n. 1857/2021).

Diciamo pure che la sola “rilevanza urbanistica” conseguente al passaggio di categoria funzionale è tale da assumere automatica rilevanza anche come trasformazione urbanistico edilizia del territorio di cui all’articolo 10 DPR 380/01.

Ecco perchè tale mutamento di destinazione è conseguentemente soggetto a Permesso di Costruire. Se anche ci fossero dubbi perchè tali ragionamenti sono estrapolati la giurisprudenza, l’assoggettamento a permesso di costruire del cambio d’uso urbanisticamente rilevante è espressamente riportato nell’Allegato A sez. II Edilizia del D.Lgs. 222/2016.

Tuttavia si possono notare due possibili profili di “punibilità” e qualifica di illecito cambio d’uso urbanisticamente rilevante, qualificandoli come:

  1. compiuti in assenza di permesso di costruire (articolo 31 T.U.E).
  2. variazione essenziale (art. 32 c.1) T.U.E).

Di base verrebbe a pensare che il cambio d’uso urbanisticamente rilevante senza opere debba confluire nella categoria di variazione essenziale definita dall’articolo 32 c.1 lettera a) DPR 380/01:

a) mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;

Non sappiamo con esattezza se la nozione di “urbanisticamente rilevante” possa o debba coincidere con quella implicante variazione a standard urbanistici D.M. 1444/68: tale mancata coincidenza è dovuta a ragioni di non perfetto coordinamento con la novella del D.L. 133/2014.

Esiste un orientamento giurisprudenziale che sanziona come variazione essenziale i cambi d’uso “sostanziali” ovvero urbanisticamente rilevanti, quali il passaggio da garage/sottotetto a spazio abitabile, in quanto trattasi di intervento che ha aggravato il carico urbanistico ai sensi dell’articolo 32 comma 1 lettera a) DPR 380/01 (Consiglio di Stato n. 6085/2023).

Certamente la definizione letterale di cambio d’uso, intesa come variazione essenziale, non contempla anche l’avvenuta esecuzione di opere contestuali ad esso: in quel caso siamo oltre il cambio d’uso puramente funzionale, bensì siamo in ambito “ristrutturativo”.

Invece, la definizione di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante abbraccia entrambe le versioni, cioè quella funzionale e quella accompagnata da opere.

Se il cambio d’uso urbanisticamente rilevante avviene senza opere e senza creare/modificare la volumetria/superficie utile, allora ci sono margini per considerarla ancora qualificata come variazione essenziale.

Quando invece i cambi d’uso illeciti hanno comportato anche variazione o incremento volumetrico, e soprattutto quando accompagnati con opere, non rientrano più nelle variazioni essenziali ma occorre salire di livello.

Dalla giurisprudenza penale si evince infatti che il cambio d’uso urbanisticamente rilevante, con opere (da sgombero ad appartamento) comporti la creazione di volumetria ex novo (anche se non fisicamente) e pertanto qualifichi nuova costruzione ai sensi dell’articolo 10 comma 1 lettera a) DPR 380/01 (Cass. Pen. 13703/2022).

Idem per un caso in cui riguardi la trasformazione di un garage, magazzino o soffitta in locale abitabile, in quanto si assiste ad un ampliamento “interno” della superficie e volume residenziale (Cass. Pen. n. 11303/2022).

Come già detto sopra, la Cass. Penale n. 11303/2022 ha qualificato come mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, anche senza opere, il cambio da locali accessori a destinazione abitabile (o categoria funzionale “propria”), e questo senza che avvenga un passaggio tra le categorie funzionali proprie elencate in articolo 23-ter T.U.E.

Col cambio funzionale viene meno la dotazione minima dei parcheggi

Anche i cambi d’uso di spazi accessori verso spazi residenziali può avere ripercussioni sulla dotazione minima obbligatoria degli spazi a parcheggio.

Sappiamo bene che sussiste tuttora l’obbligo di dotare e adeguare gli edifici di appositi spazi minimi ad uso parcheggio, quando si effettuano nuove costruzioni o modifiche “sostanziali” a quelli esistenti. Ciò è prescritto dal vigente articolo 41-quinques Legge n. 1150/1942, tuttora vigente e ben recepito negli strumenti urbanistici e regolamenti edilizi comunali. Per chi fosse interessato a studiare questa particolare normativa suggerisco l’apposito video corso.

A maggior ragione se il cambio d’uso in abitazione ha per oggetto proprio uno spazio realizzato come garage/autorimessa, quale dotazione minima di parcheggio, la questione diventa spinosa perchè certamente qualificabile come opera in contrasto alla disciplina urbanistico edilizia.

Requisiti igienico sanitari minimi per alloggi

Il mutamento di destinazione d’uso da garage ad appartamento apre un ulteriore profilo di criticità: al netto che esistano diverse tipologie di spazi ad uso autorimessa, ma nella stragrande maggioranza dei casi i garage e autorimesse sono stati realizzati con caratteristiche e requisiti di garage, e non di appartamento.

Con ogni probabilità non risulteranno soddisfatti e rispondenti alle vigenti normative igienico sanitarie e di sicurezza: pensiamo ai rapporti aeroilluminanti, prevenzione incendi, altezze minime, gas radon, allagamento e molti altri.

Motivo per cui è possibile affermare che il mutamento di destinazione d’uso da garage ad appartamento è da considerare assai difficile da poter regolarizzare, anche con sanatoria. E purtroppo posso capire quelle rare situazioni in cui ciò avviene per stato di indigenza, ma il quadro normativo illustrato non lascia spiragli.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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Questo articolo ha 11 commenti

  1. […] Poi, nel caso delle porzioni di edifici occorre sempre distinguere il doppio criterio di dimensionamento tra volumetria e superfici, sia lorde che accessorie. Ai fini del dimensionamento dei carichi urbanistici, negli strumenti urbanistici e piani regolatori si fa normalmente riferimento alle superfici lorde. Ed ecco perchè trasformare una superficie accessoria in superficie lorda è intervento urbanisticamente rilevante. […]

  2. […] Poi, nel caso delle porzioni di edifici occorre sempre distinguere il doppio criterio di dimensionamento tra volumetria e superfici, sia lorde che accessorie. Ai fini del dimensionamento dei carichi urbanistici, negli strumenti urbanistici e piani regolatori si fa normalmente riferimento alle superfici lorde. Ed ecco perchè trasformare una superficie accessoria in superficie lorda è intervento urbanisticamente rilevante. […]

  3. C’è stato un cambio di destinazione d’uso da locali caldaia e cantina ad abitazione con modifica delle parti interne cosa si incorre è possibile sanare oppure a cosa vado incontro??? Penale multa dal comune grazie per la risposta.

  4. È chiaro che cambi di destinazione d’uso rilevanti come da garage ad abitazione non basta una DIA, però credo che con un condono si può fare.

  5. Salve, leggo spesso i Suoi post. Seppure ben documentati, noto che la Sua interpretazione è quasi sempre sfavorevole verso l’utente (come se non ve ne fossero abbastanza di tecnici, soprattutto nelle pubbliche amministrazioni, con questa tendenza). Questo post non fa eccezione: non tratta, secondo me, a sufficienza l’aspetto secondo cui l’autorimessa, se pertinenziale o legato da vincolo, è già ad uso abitativo (accessorio); tanto quanto una cantina o un sottotetto privo di requisiti per definirsi SU. In quest’ottica, un’autorimessa che diventa cucina non è un cambio d’uso, quantomeno non rilevante, e tutto il castello di titoli edilizi e sanzioni crolla. E’ una pratica assoggettata a SCIA, che prevede il pagamento di oneri e contributi (Ristrutturazione edilizia).

    1. Il punto non è che “io vedo soltanto l’esito sfavorevole”, ma come riconosciuto da voi, scrivo articoli documentati e basati sull’esito sfavorevole emesso dalle sentenze penali e amministrative, ampiamente citate nei miei post.
      Se guardate le statistiche delle sentenze, vedrete che funziona esattamente così, e questo dovrebbe far riflettere.

      1. Grazie per la risposta. Perdoni, ma il Suo blog ha un discreto seguito; al punto che la Sua opinione finisce per diventare autorevole (anche per quanto è documentato, sia chiaro). Il sunto delle sentenze è informazione utilissima, ma credo che un Suo parere – non necessariamente personale ma parimenti documentato nella direzione opposta – potrebbe diventare un riferimento utile per una nuova sentenza un domani. Sono certo che molti giudici là fuori, almeno i più coscienziosi, fanno un giro sui blog più documentati (siamo nel terzo millennio e nell’era della ricerca facile). Se su un blog di questa portata ci fosse una recisa presa di distanze da una sentenza verosimilmente errata (non ho analizzato il caso in ispecie, ho solo letto il Suo post), potrebbe essere d’aiuto a sentenziare all’opposto un domani, e questo sì aiuterebbe il committente ed il professionista.

        1. La ringrazio per l’attestato di stima, ma non credo affatto che il mio “umile” ruolo di Tecnico possa avere influenza tale da incidere sulla dottrina e giurisprudenza; i giudici vanno avanti per la loro strada.

  6. Leggo spesso i suoi articoli e ne deduco che in questa nazione non si può sanare quasi nulla. Purtroppo gli innumerevoli laccioli burocratici (spesso irrazionali) applicati all’edilizia nel corso degli anni hanno contribuito solo ad incrementare gli abusi di necessità.

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