Abusi edilizi stratificati in tempi diversi e valutazione unitaria complessiva (con paradosso) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
08/09/2025
Abusi edilizi

Escluso frazionamento e gestione separata di illeciti edilizi effettuati in momenti realizzativi diversi

Si torna a parlare della pluralità di illeciti edilizi compiuti nel tempo, i quali in certi casi configurano vere e proprie stratificazioni per tipologie e fasi esecutive. La cosa può diventare complessa quando è avvenuta in maniera frammista su un organismo edilizio o perfino sulla singola unità immobiliare. Poniamoci la domanda con esempio: come considerare una ristrutturazione edilizia avvenuta nel 1965 e una successiva fase di modifiche interne effettuata nel 1992? Sono da sommare tra di loro o serve una gestione separata degli illeciti edilizi?

La pluralità di interventi edilizi illeciti compiuti in tempi diversi porta a due scenari alternativi, riscontrati sotto forma di prassi diverse da più uffici pubblici, in cui:

l’oggetto dell’abuso edilizio si configura come unica differenza tra quanto inizialmente autorizzato (o legittimato), e l’effettivo stato dei luoghi, ad esempio rappresentando negli elaborati il solo stato attuale (ossia lo stato legittimato) e stato modificato (lo stato odierno rilevabile oggi);
gli abusi edilizi si trattano ciascuno separatamente in base ai momenti effettivi di esecuzione, impostando una sommatoria di sanatorie a catena, ad esempio articolando separatamente nella stessa istanza le rispettive istanze, collegate ciascuna con le rappresentazioni intermedie, come se fosse una catena composta dai vari anelli.

Nel primo caso la trattazione dell’istanza è teoricamente più semplice in quanto si configura una valutazione unitaria complessiva, con unico procedimento valutativo e unico sanzionamento; una fusione di sanatoria consente notevoli vantaggi da entrambe le parti, cioè il richiedente privato e la pubblica amministrazione.

Nel secondo caso di trattazione complessiva di più fasi illecite separate comporta evidenti criticità gestionali perchè si moltiplicano gli adempimenti di istruttoria, anche a livello incrociato con altri possibili enti preposti chiamati ad esprimersi con propri pareri o atti di assenso (vedi vincoli di varia natura. D’altro canto la pubblica ammininistrazione ha il vantaggio di poter esigere separatamente, e più volte, somme dovute a titolo di sanzione pecuniaria, oblazioni, oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione. Inoltre sussiste una possibile fragilità in questo moetodo di sanatoria consecutiva o seriale: essendo impostate come sanatorie concatenate tra loro, qualora emergesse in fase di istruttoria il mancato rispetto della conformità urbanistico-edilizia di una sola opera di un dato momento, si avrebbe l’effetto di caducazione automatica a catena verso le successive fasi.

A tutto questo occorre tenere conto della sopravvenuta entrata in vigore del decreto-legge n. 69/2024 “Salva Casa”, convertito in legge n. 105/2024, il quale ha integrato il regime di regolarizzazione del testo unico edilizia con ulteriori modalità, arrivando al seguente quadro:

sanatoria edilizia “formale” (articolo 36 TUE)
sanatoria edilizia “minore”, suddiviso tra SCIA in sanatoria e Permesso in sanatoria, anche con opere condizionate (articolo 36-bis TUE)
SCIA “Ante ‘1977” (articolo 34-ter c.2 TUE)
CILA tardiva (articolo 6-bis TUE)

Finora la giurisprudenza si è consolidata sul principio e metodo di valutazione unitaria complessiva degli illeciti edilizi, anche compiuti separatamente nel corso del tempo. Tra l’altro avevo già scritto un articolo sulla possibile fine o modifica dei criteri di valutazione unitaria derivanti dal Salva Casa.

Valutazione unitaria complessiva dell’illecito edilizio, secondo giurisprudenza

Ha prevalso finora il principio per cui la sommatoria cronologica degli illeciti debba essere trattata come un unicum, ossia una valutazione unitaria e complessiva: a livello operativo si tratta di prescindere dall’esecuzione composta nel tempo, ipotizzando cioè che l’insieme di opere e interventi siano stati effettuati nella stessa fase operativa. Si tratterà cioè di valutare la categoria di intervento edilizia abusiva secondo il criterio dell’assorbenza in quella superiore e più alta tra le tante; in sostanza, a fronte di modifiche interne effettuate nel 1962 e una ristrutturazione pesante compiuta nel 2004, quest’ultima assorbe la precedente in quanto categoria più alta. Con la modalità unitaria si presenta lo svantaggio di applicare il rispetto dei requisiti di conformità richiesti in base alla categoria di intervento (sanatoria minore, formale o altre) e di minare i possibili profili di sanabilità, rispetto alla trattazione separata. La giurisprudenza si è consolidata affermando che:

«a fronte della stratificazione di abusi realizzati in tempi diversi, si rende comunque necessaria una loro valutazione complessiva, per le ineludibili ragioni sopra menzionate (Cons. di Stato n. 9525/2023, n. 8238/2022, n. 773/2021). In particolare, questa Sezione, con la pronuncia da ultimo richiamata, ha testualmente ritenuto che “ogni edificio va inteso quale complesso unitario qualora faccia capo ad un unico soggetto legittimato alla proposizione della domanda di condono, con la conseguenza che le eventuali singole istanze presentate in relazione alle separate unità che compongono tale edificio devono riferirsi ad un’unica concessione in sanatoria, onde evitare l’elusione del limite legale di consistenza dell’opera”. Tale configurazione unitaria dell’intervento si impone, alla stessa stregua, ove si tratti di sanatoria ordinaria ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, ponendosi anche in tal caso l’esigenza di evitare ideali frazionamenti di un intervento che invece non può non essere concepito unitariamente in ragione della connessione funzionale e strutturale dei momenti realizzativi che lo hanno contrassegnato».

Il paradosso della valutazione unitaria complessiva: condono implicito per illeciti intermedi?

La valutazione unitaria degli abusi edilizi compiuti in più fasi nel corso del tempo, qualora sommati assieme in un’unica procedura, produce un paradosso in quanto comporterebbe una forma di condono improprio e generalizzato verso tutte le modifiche intervenute medio tempore, legittimate o meno. Difficile incastrare in questa situazione argomenti come “abolitio criminis”, in quanto è da approfondire se l’oggetto di regolarizzazione non sia tanto letteralmente la “opera compiuta”, bensì la situazione illecita individuabile dallo stato dei luoghi. Ergo, si giunge a due scenari alternativi conditi dal paradosso di cui sopra:

Valutazione unitaria complessiva degli illeciti temporalmente stratificati, comportante la possibilità di omettere o evitare la regolarizzazione di quegli stadi di illeciti intermedi, e pertanto di condoni surrettizi, con sanzionamento unico;
Valutazione separata degli illeciti, impostata come sommatoria di sanatorie edilizie distinte all’interno dell’unico procedimento, andando a sanzionare e regolarizzare a catena ciascuna fase di violazione edilizia compiuta. Tuttavia, anche qui si pone un paradosso: si andrebbe a sanzionare illeciti edilizi e situazioni abusive non più esistenti a causa delle successive trasformazioni postume.

È presto per dirlo, ma la presenza di possibili paradossi in ciascuno dei due criteri li porta a considerarli, per adesso, applicabili entrambi. Chiaramente ciascun paradosso applicativo porta benefici e svantaggi diversi alle parti contrapposte. Sulla parcellizzazione degli abusi edilizi in ambito penale, si rinvia all’apposito approfondimento sul blog.