Abusi edilizi, prescrizione penale non elimina sempre l'ordine di demolizione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

10/01/2024
Carlo Pagliai
Abusi edilizi

Indice

L’ordinanza di rimessa in pristino è sanzione amministrativa, non è sottoposta alla prescrizione dei reati e colpisce l’immobile
La prescrizione penale non travolge automaticamente la validità dell’ordine demolitorio
Ordine di demolizione non soggetto neppure alla prescrizione per sanzioni pecuniarie L. 689/1981
L’ordine di demolizione emesso con condanna definitiva va comunque eseguito, salve le ipotesi di revoca o sospensione ammesse dalla giurisprudenza
Particolare cautela deve poi essere adottata nei casi di lottizzazione abusiva.
Quando invece la prescrizione comporta la revoca dell’ordine demolitorio penale
Conclusioni e distinzioni

L’ordinanza di rimessa in pristino è sanzione amministrativa, non è sottoposta alla prescrizione dei reati e colpisce l’immobile

In molti conoscono il meccanismo di estinzione delle pene di arresto e di ammenda per decorrenza del tempo, il cui termine ordinario di cinque anni è fissato dall’articolo 173 Codice Penale, salvo diverse disposizioni. Nella materia urbanistico edilizia è dura a morire la credenza che tutto sia prescrittibile dal punto di vista penale. Pochi sanno invece che le cose non stanno così, e ci sono carriole di recente giurisprudenza penale a confermarlo. Esistono in verità diverse fasi processuali in cui, in base al loro andamento, sono possibili esiti diversi esiti l’ordinanza di demolizione disposta dal giudice (penale) in funzione del passare del tempo, prendiamo le due più interessanti:

anche con l’intervenuta prescrizione penale mantiene efficacia l’ordine di demolizione emesso dal giudice penale, in quanto sanzione accessoria e ripristinatoria;
la prescrizione del reato edilizio comporta la revoca dell’ordine di demolizione emesso dal giudice penale.

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La prescrizione penale non travolge automaticamente la validità dell’ordine demolitorio

La questione riguarda anche fattispecie in cui la condanna penale sia divenuta definitiva molti anni prima e l’ordine di demolizione sia ormai entrato nella fase esecutiva (vedi Cass. Pen. 29984/2021, relativa a condanna definitiva del 2002, con rigetto dell’istanza di revoca dell’ordine di demolizione fondata sull’intervenuto decorso del tempo). Come calcolare la prescrizione del reato di abuso edilizio? Lo trovi spiegato in apposito approfondimento.

Occorre però distinguere con precisione i piani: una cosa è la prescrizione del reato edilizio nel giudizio di cognizione; altra cosa è la pretesa “prescrizione” dell’ordine di demolizione ormai disposto con sentenza irrevocabile di condanna; altra ancora è l’autonomo potere repressivo amministrativo del Comune.

A parte il fatto che la permanenza del reato edilizio non coincide con la permanenza indefinita dell’abusività dell’opera, il punto è un altro:

La prescrizione del reato edilizio, disciplinata dagli artt. 157 ss. c.p., non comporta di per sé l’automatica caducazione o cancellazione dell’ordine di demolizione ormai definitivamente disposto con sentenza di condanna. Diverso è il tema dell’art. 173 c.p., che riguarda l’estinzione delle pene dell’arresto e dell’ammenda per decorso del tempo, e non la prescrizione del reato.

L’orientamento penale prevede che, in materia di reati concernenti violazioni edilizie, l‘ordine di demolizione del manufatto abusivo non è sottoposto alla disciplina della prescrizione stabilita dall’art. 173 codice penale per le sanzioni penali, avendo natura di sanzione amministrativa a carattere ripristinatorio, priva di finalità punitive (Cass. Pen. n. 21311/2022, n. 38094/2021, n. 49331/2015).

In altri termini, l’art. 173 c.p. può rilevare per le pene principali, ma non trasforma l’ordine demolitorio in una pena soggetta alla medesima disciplina estintiva. L’ordine ex art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001 conserva natura amministrativa e ripristinatoria, pur essendo impartito dal giudice penale con la sentenza di condanna.

Sempre la stessa giurisprudenza ha confermato la persistente eseguibilità dell’ordine demolitorio definitivo, anche di fronte alla prescrizione di pregresse condotte edilizie, quando siano intervenuti ulteriori lavori di prosecuzione, completamento o trasformazione dell’organismo abusivo:

L’ordine di demolizione conseguente alla sentenza di condanna, previsto dall’art. 31, comma 9, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche se relativo ad interventi edilizi di prosecuzione e/o di completamento di un precedente abuso edilizio dichiarato estinto per prescrizione ed in relazione al quale il precedente ordine demolitorio era stato revocato, deve comunque essere eseguito sull’immobile considerato nella sua interezza (Cass. Pen. n. 870/2024; in senso conforme Cass. Pen. n. 4758/2024; Cass. Pen. n. 13579/2025; Cass. Pen. n. 15056/2026; Cass. Pen. n. 6749/2026; Cass. Pen. n. 507/2026).

Il principio può essere sintetizzato così: l’abuso prescritto non equivale ad abuso sanato, e la declaratoria di prescrizione non forma un giudicato favorevole sulla legittimità urbanistico-edilizia dell’opera.

Ordine di demolizione non soggetto neppure alla prescrizione per sanzioni pecuniarie L. 689/1981

Peraltro, l‘ordine di demolizione non è neppure sottoposto alla prescrizione prevista per le sanzioni pecuniarie come stabilito dall’articolo 28 L. 689/1981, relativa appunto a sanzioni pecuniarie con finalità punitiva.

Sul punto sono state anche respinte le tesi volte a sollevare dubbi di legittimità costituzionale circa la mancata previsione di un termine di prescrizione dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna. Infatti la sanzione amministrativa demolitoria non è una “pena”, ma possiede una funzione ripristinatoria del bene leso (tutela del territorio), ha carattere reale e non ha finalità punitive; pertanto produce effetti sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso.

Caso mai, l’ordine di demolizione impartito dal giudice penale con la sentenza di condanna è invece suscettibile di revoca quando risulti assolutamente incompatibile con atti amministrativi della competente autorità, che abbiano conferito all’immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l’abusività.

Resta fermo il potere/dovere del giudice dell’esecuzione di verificare la legittimità dell’atto concessorio in sanatoria sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio (Cass. Pen. n. 11638/2021, n. 47402/2014).

Va inoltre precisato che il giudice dell’esecuzione non può trasformarsi in giudice della prescrizione del reato già maturata nel giudizio di cognizione: in sede esecutiva possono essere dichiarate soltanto le cause estintive intervenute dopo il passaggio in giudicato della sentenza di condanna. La prescrizione maturata prima del giudicato deve essere fatta valere nel processo, non recuperata successivamente per paralizzare l’esecuzione dell’ordine demolitorio (Cass. Pen. n. 6749/2026).

L’ordine di demolizione emesso con condanna definitiva va comunque eseguito, salve le ipotesi di revoca o sospensione ammesse dalla giurisprudenza

Interessanti anche altri spunti provenienti dalla sentenza di Cassazione Penale n. 870/2024, con cui è stato affermato il principio di diritto per cui:

«L’ordine di demolizione conseguente alla sentenza di condanna, previsto dall’art. 31, comma 9, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, anche se relativo ad interventi edilizi di prosecuzione e/o di completamento di un precedente abuso edilizio dichiarato estinto per prescrizione ed in relazione al quale il precedente ordine demolitorio era stato revocato, deve comunque essere eseguito sull’immobile considerato nella sua interezza».

Lo stesso principio è stato ribadito anche in successive pronunce (es. Cass. Pen. n. 15056/2026), nelle quali la Cassazione ha confermato che la prosecuzione, il completamento, la trasformazione o la sopraelevazione di un manufatto abusivo possono comportare l’esecuzione dell’ordine demolitorio sull’intero organismo edilizio, e non soltanto sulla porzione oggetto dell’ultimo accertamento. In essa la fattispecie riguardava un ordine di demolizione emesso dal Tribunale di Napoli nell’ottobre 2006, in una vicenda nella quale era stata invocata la pregressa prescrizione del reato edilizio.

Infatti non va dimenticato che l’ordine di demolizione viene pronunciato dal giudice penale in funzione di supplenza rispetto all’autorità amministrativa, ma trova comunque il proprio presupposto processuale nella sentenza di condanna, rispetto alla quale la condanna rappresenta il titolo che consente al giudice penale di impartire l’ordine demolitorio, quale sanzione amministrativa restitutoria da disporsi obbligatoriamente, a meno che non risulti che la demolizione sia già avvenuta, che l’abuso sia stato sanato sotto il profilo urbanistico, che il consiglio comunale abbia deliberato la conservazione delle opere in funzione di interessi pubblici ritenuti prevalenti sugli interessi urbanistici (Cass. Pen. n. 43294 del 29/09/2005). L’ordine deve essere eseguito con riferimento all’immobile nella sua interezza, come reso palese dalla stessa consecutio lessicale dell’art. 31, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001: «Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita».

Sotto questo profilo, assume rilievo anche Cass. Pen. n. 13579/2025: la diversa consistenza materiale del manufatto, o l’impiego di materiali diversi rispetto all’opera originariamente contestata, non è sufficiente a sottrarre l’immobile all’ordine demolitorio quando la nuova configurazione rappresenti prosecuzione, completamento, trasformazione o rifinitura della medesima vicenda abusiva. La funzione ripristinatoria dell’ordine comporta infatti una valutazione unitaria dell’organismo edilizio abusivo, comprensiva delle opere accessorie, complementari e delle superfetazioni successive sulle quali si riversa il carattere abusivo dell’originaria costruzione.

Particolare cautela deve poi essere adottata nei casi di lottizzazione abusiva.

In tale ipotesi il reato può assumere carattere progressivo: non rilevano soltanto le opere additive o di nuova volumetria, ma anche le modifiche, migliorie e integrazioni dirette a consolidare la trasformazione del territorio e a compromettere la destinazione impressa dagli strumenti urbanistici. In questo senso Cass. Pen. n. 507/2026 ha distinto la lottizzazione abusiva, da valutare unitariamente, dai cosiddetti reati satellite, che invece possono richiedere una verifica puntuale del tempus commissi delicti.

Quando invece la prescrizione comporta la revoca dell’ordine demolitorio penale

La regola appena descritta non va confusa con una diversa ipotesi: quella in cui il reato edilizio venga dichiarato prescritto nel giudizio di impugnazione, cioè prima della formazione di una condanna definitiva idonea a sorreggere l’ordine demolitorio.

Esiste infatti un filone giurisprudenziale penale elaborato per reati edilizi che ammette, nei casi di estinzione per prescrizione del reato di costruzione abusiva dichiarata dal giudice dell’impugnazione, la conseguente dichiarazione di revoca dell’ordine di demolizione impartito con la sentenza di primo grado, atteso che questo consegue alle sole sentenze di condanna per il reato di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380/2001, come disposto dall’art. 31, comma 9, del medesimo testo unico (Cass. Pen. 38104/2022, n. 9915/2021, n. 5754/2026).

Pertanto, se in Appello viene dichiarato il non doversi procedere per intervenuta prescrizione del reato edilizio, il giudice dell’impugnazione deve revocare l’ordine di demolizione o di rimozione disposto in primo grado, poiché viene meno la sentenza di condanna che costituisce il presupposto dell’ordine giudiziale ex art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001.

Lo stesso orientamento ha trovato applicazione anche in casistiche riguardanti illeciti effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico: l’ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato, previsto dall’art. 181 del d.lgs. n. 42/2004, può essere impartito dal giudice penale soltanto con la sentenza di condanna e, pertanto, in caso di declaratoria di estinzione del reato per prescrizione, tale statuizione va revocata dal giudice dell’impugnazione, fermo restando l’autonomo potere-dovere dell’Autorità amministrativa (Cass. Pen. 38104/2022; Cass. Pen. n. 5754/2026).

Conclusioni e distinzioni

È possibile sintetizzare alcuni punti fermi in merito alle possibilità di prescrizione dell’ordine di demolizione emesso dal giudice:

l’ordine demolitorio penale deve essere revocato se la prescrizione del reato viene dichiarata nel giudizio di cognizione o di impugnazione, prima della formazione di un giudicato di condanna;
se invece l’ordine di demolizione è già sorretto da una sentenza irrevocabile di condanna, esso non si prescrive come una pena, non viene meno per il semplice decorso del tempo e può essere eseguito anche sull’intero organismo abusivo, comprese le opere successive di prosecuzione, completamento o trasformazione;
in ogni caso, la prescrizione del reato non sana l’immobile sotto il profilo amministrativo, non equivale a condono, non forma un giudicato favorevole sulla legittimità urbanistico-edilizia dell’opera e non elimina l’autonomo potere-dovere repressivo dell’amministrazione comunale.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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