Vincolo cimiteriale, inedificabilità assoluta 200 metri per edilizia privata, condono e sanatoria • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
08/09/2022
Vincolistica

La fascia di rispetto intende tutelare esigenze igieniche e di sacralità, e prescinde dal recepimento nel piano regolatore comunale

Si tende a chiamarlo vincolo cimiteriale per gli effetti di inedificabilità di carattere assoluto, per quanto riguardi una fascia di rispetto da cartografare in modalità “buffer” dal perimetro del plesso. Avevo già pubblicato un articolo sui vincoli cimiteriali, e intendo aggiornarlo col seguente.

Anche la normativa riguardante le fasce di rispetto cimiteriali è stata oggetto di varie modifiche nel tempo, in particolare facciamo riferimento all’originaria norma di cui all’art. 338 R.D. 1265/1934; inoltre vorrei focalizzare due sostanziali cambiamenti che hanno inciso sull’attività edificatoria all’interno di queste fasce cimiteriali.

Aspetto molto importante: se fin dall’introduzione della norma del 1934 il legislatore ha sempre riservato la possibilità di espandere la costruzione dei cimiteri esistenti all’interno della fascia, ciò non si può dire per l’attività edificatoria privata all’interno di essa.

Molto importante è stata la revisione normativa avvenuta nel 2002 dove sono stati chiariti i (pochi) casi di deroga al vincolo cimiteriale assoluto all’interno della fascia: tale possibilità è riservata prettamente alle opere di urbanizzazione, dotazioni territoriali, infrastrutture e opere di interesse pubblico, sulla base di severe condizioni e contemperamento (soltanto) tra interessi pubblici contrapposti. Ma il privato rimane escluso da ciò.

INDICE:

Finalità e tutela del vincolo
Dall’introduzione del R.D. n. 1265/1934 alla L. 983/1957
L’allargamento della deroga al vincolo introdotta dalla L. 983/1957
L. 166/2002: Revisione generale della deroga al vincolo cimiteriale
Condono edilizio e Sanatoria, vincolo cimiteriale inedificabile con intensificazione sopravvenuta
Conclusioni e consigli

Finalità e tutela del vincolo

Estrapolando dal Consiglio di Stato sentenze n. 4656/2017, n. 5862/2019, n. 3317/2020, si desume lo scopo e motivazioni del carattere assoluto del vincolo cimiteriale. Ciò significa che è tassativo e non è consentita una gestione “autorizzativa” o di parere simile alla disciplina paesaggistica; al contrario, ci sono alcune disposizioni derogatorie molto limitate, come vedremo nei successivi paragrafi.

Detto questo, le caratteristiche e scopo del vincolo cimiteriale sono riassumibili coi seguenti punti:

a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici (Cons. di Stato n. 3317/2020, n. 5862/2019;

b) il vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (vedi anche Cons. Stato n. 9302/2023, n. 949/2016);

c) il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Cons. Stato n. 5544/2013; Cass. Civ. n. 26326/2016);

d) la situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338, quinto comma;

e) l’art. 338, quinto comma, non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un’area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura;

f) il procedimento attivabile dai singoli proprietari all’interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, settimo comma (recupero o cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti); mentre resta attivabile nel solo interesse pubblico – come valutato dal legislatore nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della riduzione – la procedura di riduzione della fascia inedificabile (vedi anche Cons. Stato n. 3410/2014; n. 3667/2015).

Dall’introduzione del R.D. n. 1265/1934 alla L. 983/1957

Ometto volutamente la disciplina previgente al R.D. 1265/34 per brevità, e pertanto si sceglie di seguire gli effetti del vincolo a partire dall’emanazione del predetto Testo Unico delle Leggi sanitarie.

In questo arco temporale vigeva la versione originaria dell’art. 338 R.D. 1265/34, al netto della modifica non sostanziale e che non interessa in questa sede apportata dall’art. 1 L. 1428/1956 per cimiteri militari di guerra.

La versione iniziale dell’art. 338 RD 1265/34 ha prescritto la distanza minima di 200 metri da applicare ad entrambi gli aspetti:

Collocazione di nuovi cimiteri rispetto ai centro abitati;
Divieto di costruire o ampliare edifici esistenti, senza distinzione tra pubblici o privati;

Se questa era la regola generale, esisteva una esigua possibilità di deroga condizionata in base ai seguenti commi estrapolati dell’art. 338:

Il prefetto, quando abbia accertato che a causa di speciali condizioni locali non è possibile provvedere altrimenti, può permettere la costruzione e l’ampliamento dei cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati. Il prefetto inoltre, sentito il medico provinciale e il Podestà, per gravi e giustificati motivi e quando per le condizioni locali non si oppongano ragioni igieniche, può autorizzare, di volta in volta, l’ampliamento degli edifici preesistenti nella zona di rispetto dei cimiteri.

In altre parole potevano essere autorizzati in deroga ai 200 metri:

costruzione e ampliamento cimiteri esistenti per comprovata impossibilità;
i soli ampliamenti degli edifici esistenti, sulla base di valutazioni discrezionali da parte dei predetti organi competenti (senza menzionare neppure le nuove costruzioni).

L’allargamento della deroga al vincolo introdotta dalla L. 983/1957

L’emanazione dell’art. 1 comma 1 L. 983/1957 ha avuto effetto dirompente, chiarificatore della previgente versione e soprattutto più favorevole.

Infatti ha consentito la possibilità di ridurre la fascia di rispetto cimiteriale “generale” dei 200 metri, sulla base di certe condizioni, motivazioni e valutazioni discrezionali da parte dei relativi organi chiamati. Chiaramente l’impulso doveva partire da una precisa scelta politica e di pianificazione territoriale, andando a operare una rilevante deroga del vincolo cimiteriale.

La cosa importante da rilevare è che la forma testuale della nuova deroga non sembra riservata soltanto alla costruzione o espansione dei cimiteri, ma anche all’attività edificatoria nei confronti delle aree contermini ai cimiteri esistenti o futuri.

In altre parole dalla stesura del testo risulta derogata la regola generale della distanza minima di 200 metri, senza escludere o meno l’attività edilizia privata all’interno delle fasce. E questo perché la L. 983/1957 ha provveduto a sostituire il quarto comma dell’art. 338 RD 1265/34, con la seguente formulazione:

“Può altresì il Prefetto, su motivata richiesta del Consiglio comunale, deliberata a maggioranza assoluta dei consiglieri in carica, e previo conforme parere del Consiglio provinciale di sanità, quando non vi si oppongano ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi, ridurre l’ampiezza della zona di rispetto di tale cimitero, delimitandone il perimetro in relazione alla situazione dei luoghi, purché’ nei centri abitati con popolazione superiore ai 20.000 abitanti il raggio della zona non risulti inferiore ai 100 metri ed almeno a 50 metri per gli altri Comuni”.

Devo far presente che al momento dell’entrata in vigore della predetta modifica L. 983/1957, era già stata inserito un nuovo comma dopo il primo dell’art. 338 RD 1265/38, tramite l’art. 1 della L. 1428/1956, scalando di numero quelli successivi.

Per cui si presenta il problema di contare e individuare correttamente il quarto comma allora vigente dell’art. 338 RD 1265/34, cioè quello della possibilità derogatoria di costruire o ampliare cimiteri a distanza minore di duecento metri dai centri abitati, lasciando intatto il successivo quinto comma relativo al solo ampliamento in deroga di costruzioni esistenti private.

Se invece la vogliamo vedere a livello sostanziale, la revisione di deroga del vincolo cimiteriale operata dalla L. 983/1957 avrebbe una portata derogatoria “duale” alla distanza minima generale dei duecento metri, sia per i cimiteri nei confronti dei centri abitati, ma perfino anche per l’attività edificatoria privata all’interno delle stesse fasce cimiteriali.

Infatti non è difficile riscontrare espansioni urbane e periferie realizzate praticamente “addosso” e ravvicinate ai cimiteri, portando ad una inopportuna densificazione insediativa generalizzata. E come ogni volta che una deroga diventa applicata come regola, allora il legislatore è costretto ad intervenire.

Io francamente qualche perplessità continuo ad averla su questo passato regime; il dubbio inizia a vacillare seguendo una certa giurisprudenza amministrativa, infatti dalla sentenza n. 5862/2019 del Consiglio di Stato si può evincere ciò:

Orbene, per quanto segnatamente attiene alla disciplina così come vigente all’epoca della presentazione della domanda di condono edilizio da parte della Migliorini e alla sopravvenuta nuova disciplina contenuta negli attuali quarto e quinto comma dell’articolo in esame, va osservato che – a differenza di quanto sostenuto dall’appellante – la pur possibile riduzione della fascia di rispetto a 100 ovvero a 50 metri, nonché l’altrettanto possibile riduzione dell’estensione della fascia di rispetto per la realizzazione di opere pubbliche o anche per l’attuazione di interventi urbanistici poteva e può a tutt’oggi avvenire soltanto per motivi di interesse pubblico (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 6 ottobre 2017, n. 4656 e Sez. VI, 17 marzo 2014, n. 131) e ad iniziativa del pubblico potere a ciò competente, e non già ad iniziativa del privato (cfr. ibidem).

La perplessità sul regime instaurato dopo la modifica della L. 983/1957, ma si scioglie con l’entrata in vigore dell’art. 57 del DPR 285/1990, emanato in attuazione dell’art. 358 R.D. 1265/1934.
Con esso sono state inserite alcune modifiche normative, che saranno praticamente traslate nella successiva L. 166/2002:

al comma 3: “è vietato costruire, entro la fascia di rispetto, nuovi edifici o ampliare quelli preesistenti”
al comma 4: “nell’ampliamento dei cimiteri esistenti, l’ampiezza della fascia di rispetto non può essere inferiore a 100 metri dai centri abitati nei Comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti ed a 5° metri per gli altri Comuni”.

E proprio con la revisione generale effettuata con la L. 166/2002, questi due commi sono stati abrogati perchè divenuti incompatibili con essa.

L. 166/2002: Revisione generale della deroga al vincolo cimiteriale

Veniamo ai giorni nostri, cercando di mantenere una linea sintetica.

L’art. 338 del R.D. 1265/34 è stato pressoché rivisitato dalla L. 166/2002 su alcune parti come segue:

comma 1: tramite l’art. 28 comma 1 lettera a);
commi 4, 5, 6 e 7: tramite l’art. 28 comma 1 lettera b);

Regola generale, inedificabilità assoluta nei 200 metri

Il primo comma dell’art. 338 è divenuto il seguente e continua a riguardare la regola generale della fascia di rispetto cimiteriale inedificabile.

Comma 1: I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. E’ vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”;

La nuova stesura prescrive:

collocazione cimiteri a distanza minima di 200 metri dai centri abitati;
inedificabilità assoluta per costruzioni entro tale fascia di rispetto.

Altra novità importante riguarda la delimitazione della fascia di rispetto, da calcolare dal perimetro del plesso cimiteriale negli strumenti urbanistici comunali (Piano Regolatore); tale vincolo si applica anche a prescindere dal suo inserimento in cartografia del PRG. Il fatto che il vincolo assoluto valga (e prevalga) anche in assenza di suo recepimento cartografico nel Piano Regolatore Comunale è stato confermato da costante giurisprudenza (Cons. di Stato n. 4656/2017, n. 5544/2013, Cass. Civ. 26326/2016, n. 2011/2011)

La condizione di inedificabilità assoluta del suolo destinato a fascia di rispetto cimiteriale, la quale discende dall’esistenza stessa del vincolo sancito dalla legge, risulta chiaramente dal disposto normativo ed è stata in numerose occasioni confermata dalla giurisprudenza. Essa ne ha ribadito la natura conformativa e l’efficacia diretta, indipendente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, inidonei, per loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Consiglio di Stato n. 3317/2020, n. 5862/2019). Tale criterio trova applicazione anche per la disciplina alla legge 1° agosto 2002, n. 166.

Nuovo regime di deroga

I commi quarto, quinto, sesto e settimo dell’art. 338 RD 1265/34 sono stati sostituiti come riportati a margine.

Le nuove modalità di deroga al vincolo cimiteriale, inedificabile e a carattere assoluto sono state circoscritte in maniera più puntuale.

Un primo profilo riguarda la deroga per costruire o ampliare i cimiteri in funzione dei centri abitati contermini, prevedendo una serie di condizioni, pareri e valutazioni discrezionali tecniche adeguatamente motivati. Lo stesso dicasi per l’esecuzione di interventi o trasformazioni del territorio giustificati da interesse pubblico, da giustificare quando sia dimostrata l’impossibilità tecnica e urbanistica di rispettare la distanza minima dei 200 metri.

Il secondo profilo riguarda l’edilizia privata, diventando assai più limitato: infatti sono espressamente ed esclusivamente ammessi sugli edifici esistenti g interventi di conservativi, di recupero e cambi di destinazione d’uso; sono anche consentiti ampliamenti in misura massima del 10 per cento.
Non ci sono dubbi che siano escluse le nuove costruzioni, e anche ogni altro tipo di trasformazione edilizia e urbanistica permanente del territorio (richiamando per analogia gli articoli 3 e 10 del DPR 380/01).

“Il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché’ non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;

b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari.

Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché’ non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre.

Al fine dell’acquisizione del parere della competente azienda sanitaria locale, previsto dal presente articolo, decorsi inutilmente due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente.

All’interno della zona di rispetto per gli edifici esistenti sono consentiti interventi di recupero ovvero interventi funzionali all’utilizzo dell’edificio stesso, tra cui l’ampliamento nella percentuale massima del 10 per cento e i cambi di destinazione d’uso, oltre a quelli previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell’articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457″.

Condono edilizio e Sanatoria, vincolo cimiteriale inedificabile con intensificazione sopravvenuta

Brutta faccenda per chi ancora ha istanze pendenti di condono edilizio per costruzioni situate in queste fasce di vincolo cimiteriale, e lo stesso dicasi per chi ha presentato o intende presentare domande di accertamento di conformità (sanatoria edilizia), SCIA in sanatoria e CILA tardiva. Vi ho dedicato uno specifico approfondimento che troverai in questo post.

Il giro di vite apportato dalla L. 166/2002 ha intensificato e revisionato pesantemente l’applicazione del vincolo inedificabile, ridisegnando più restrittivamente il suo ambito applicativo.

Tutto ciò comporta la disamina delle domande di condono e sanatoria tenendo conto della vigente forma del vincolo cimiteriale inedificabile, scritta nell’art. 338 RD 1265/34.

In definitiva si applica la sopravvenuta intensificazione del vincolo cimiteriale, in quanto divenuto più restrittivo rispetto alla forma previgente alla L. 166/2002. Ciò comporterà inevitabilmente il diniego delle domande di regolarizzazione ancora da esaminare, ancorché presentate anche molti anni fa, per nuove costruzioni e interventi diversi da quelli derogati per l’edilizia privata di cui all’art. 338 RD 1265/34.

Coloro invece che hanno ottenuto condoni e sanatorie rilasciate prima dell’entrata in vigore della L. 166/2002, possono stare più tranquilli perché la valutazione di rilascio è stata fatta con un regime più favorevole (seppure si possa nutrire qualche dubbio circa la modifica derogatoria accennato in precedente paragrafo.

Ultima nota aggiuntiva: con l’art. 274 comma 2 D.Lgs. 66/2010 è stato disposto che “la distanza minima di 200 metri dei cimiteri dai centri dai centri abitati e in genere da ogni edificio, non si applicano ai cimiteri militari di guerra, quando siano trascorsi dieci anni dal seppellimento dell’ultima salma“.
Possiamo quindi vederla come una particolare forma di deroga da applicare in quei pochi casi.

Conclusioni e consigli

Vista la delicatezza dell’argomento e dei possibili effetti di inedificabilità assoluta e inderogabile, è consigliato consultare la cartografia vigente degli strumenti urbanistici comunali (Piano Regolatore), e sincerarsi del corretto/aggiornato inserimento della fascia inedificabile di 200 metri.

Inoltre è caldamente consigliato verificare il momento di rilascio o presentazione dei titoli edilizi, anche per il passato, al fine di verificare la corretta applicazione della normativa.