Vincolo cimiteriale: inedificabilità assoluta, deroghe e giurisprudenza – di Carlo Pagliai

In Italia dopo il periodo napoleonico i cimiteri furono iniziati a costruire fuori dalle città e nuclei urbani.


Carlo Pagliai  Ingegnere e urbanista
Urban Planning, building and real estate consultant
Blogger, YouTuber and digital communicator

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Il Testo Unico delle Leggi Sanitarie R.D. n. 1265 del 27 luglio 1934 introdusse con l’art. 338 una prescrizione, che oggi definiamo “vincolo”, ovvero il divieto di costruire nuovi edifici o di ampliare quelli preesistenti entro il raggio di 200 metri intorno ai cimiteri.

La ratio della norma persegue una molteplicità di interessi pubblici:

–  la tutela di esigenze sanitarie;
–  la tutela della sacralità del luogo;
–  preordinazione dell’area alla possibile espansione del plesso cimiteriale;

In seguito all’approvazione della L. 166/2002 il Consiglio comunale può ridurre la distanza per costruire nuovi cimiteri o ampliare quelli esistenti rispettando il minimo assoluto di 50 metri.
Dal 2002 cambia la formulazione di «fascia di rispetto», variabile in base ai provvedimenti comunali, bensì imposta in via legislativa sovraordinata.

La norma, concepita come mera fascia di rispetto cautelativa per motivi sanitari e per sacralità, produce l’effetto di essere un vincolo di inedificabilità assoluta.
In quasi tutti i piani regolatori comunali del Dopoguerra si è potuto rilevare la perimetrazione di queste fasce di rispetto, in genere riconoscibili da “cerchietti tratteggiati”; l’assoluta inedificabilità fu ribadita di converso dall’Art. 33 della Legge sul primo Condono Edilizio n° 47/85, il quale impediva la suscettibilità di sanatoria per le opere in contrasto coi vincoli comportanti inedificabilità e imposti prima degli abusi stessi.
Il concetto di inedificabilità non inficia gli eventuali indici e cubaggi edificabili: essi possono essere realizzati nella parte del lotto rimanente all’esterno della perimetrazione.

Lo stesso concetto vige ancora oggi nel T.U. dell’Edilizia DPR 380/2001 all’art. 31 comma 6, che prevede perfino l’acquisizione gratuita in favore delle amministrazioni competenti in caso di inottemperanza alla demolizione, e conseguente facoltà a demolire le opere.

Tuttavia, il Legislatore con L. 166/2002 Art. 28 decise di moderare le restrizioni agli edifici esistenti situati all’interno di queste fasce per vari motivi (costruzione nuovi cimiteri, ampliamenti di plessi esistenti, ecc) consentendo alcune tipologie di intervento di recupero, in particolare quelle del primo comma Art. 31 L. 457/1978 ovvero manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione edilizia.
In particolare ha concesso la fattibilità agli interventi di ampliamento nella misura massima del 10 per cento (del volume o della superficie, chissà?) e il cambio di destinazione d’uso.

DEROGHE

L’unico facoltà derogante la riduzione della fascia di rispetto è conferita al Consiglio comunale (non su istanza dei cittadini, ndr), al solo fine di attuare opere di interesse pubblico o un intervento urbanistico (quindi interventi complessi e non di singola edilizia privata?) previo parere della competente azienda sanitaria locale, sia per ampliare sia per realizzare nuovi edifici (inquadrati in un intervento urbanistico).
Qui la giurisprudenza si divide in due filoni:
– il primo ritiene che per “intervento urbanistico” sia ricompreso anche quello privato (TAR Veneto Sez II n. 2226/2009);
– il secondo ricomprende esclusivamente opere pubbliche senza deroghe, onde evitare la snaturazione della ratio stessa (CdS. Sez V. 1934/2007).
Lo scrivente condivide il secondo orientamento, in quanto il comma 2 dell’Art. 338 si conclude riservando deroghe ed eccezioni di legge, rischiando di lasciare spazio al ribaltamento della ratio normativa.
La deroga è consentita anche per altre tipologie di intervento, alle stesse condizioni succitate e conferite al Consiglio comunale, ovvero:
<< la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre. >>
Tale estensione dichiara la compatibilità delle suddette opere ai tre principi di interesse pubblico, sacralità ed espandibilità dei cimiteri; resta piuttosto nebuloso capire se tali estensione vada a favore dei privati per tutte le opere o se ai privati sia riferibile solo per i parcheggi.
Anche in questo caso, se il Legislatore voleva consentire ai privati tutte le opere, avrebbe potuto/dovuto discriminare il pubblico/privato al termine della frase.
Quando la posizione della parola singola conta moltissimo.

ALCUNE LINEE GIURISPRUDENZIALI

Manufatti interrati:
dottrina e giurisprudenza concordano che la ratio della norma è cautelare la popolazione sul piano igienico sanitario, conservare una cintura di salubrità attorno ai cimiteri e garantire tranquillità e decoro ai luoghi di sepoltura (TAR Piemonte Sez I n. 111/1989).
Un manufatto interrato potrebbe essere vulnerabile sotto l’azione di agenti patogeni, percolato, aerosol e quant’altro potrebbe derivare dalla sua collocazione. Il concetto di costruzione non va inteso in senso univoco e va sempre relazionato al suo contesto (CdS. Sez V. n. 606/1971).
Lo stesso vale per parcheggi interrati da costruirsi in deroga e statuiti dalla L. 122/89 art. 9.

Valenza vincolo in tutto il territorio:
La restrizione di inedificabilità è da intendersi vigente su tutto il territorio comunale, e non solo nei centri abitati o in loro prossimità.
Lo ribadisce anche il TAR Toscana n. 1553/2013 rilevando che il vincolo cimiteriale deve essere applicato anche agli edifici sparsi.

Manufatti non abitativi:
anche per questi volumi vige l’inedificabilità rigorosa (CdS Sez. V n. 4574/2000).

Non sanabilità con Accertamento di conformità:
Non sono sanabili le opere realizzate ove insiste un vincolo di inedificabilità.

 

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Norme e riferimenti:

Art. 338. del R.D. 1265/1934:
I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato.
È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge.
Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi 10 anni dal seppellimento dell’ultima salma.
Il contravventore è punito con la sanzione amministrativa fino a lire 200.000 e deve inoltre, a sue spese, demolire l’edificio o la parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di ufficio in caso di inadempienza.
Il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;
b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari.

Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre.
Al fine dell’acquisizione del parere della competente azienda sanitaria locale, previsto dal presente articolo, decorsi inutilmente due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente.
All’interno della zona di rispetto per gli edifici esistenti sono consentiti interventi di recupero ovvero interventi funzionali all’utilizzo dell’edificio stesso, tra cui l’ampliamento nella percentuale massima del 10 per cento e i cambi di destinazione d’uso, oltre a quelli previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell’articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457.

This Post Has 27 Comments
  1. Mi chiedevo se la distanza dalla cinta muraria del cimitero va valutata sempre con il concetto radiale. Ho un caso di sanatoria in cui una rientranza del muro che fronteggia l’edificio oggetto di sanatoria fa si che che si trovi dentro con la misura radiale e fuori se si trasla la porzione di cinta muraria cimiteriale che fronteggia.
    Potresti darmi qualche indicazione se c’è un margine per fare approvare una sanatoria simile e magari se posso fare la perizia giurata? Grato per un eventuale riscontro. Vincenzo

  2. Ritorno al post lasciato in data 17072017. Ho indagato meglio il Comune ha ridotto la fascia di rispetto cimiteriale da 200 m a 100 m (con regolare procedura) addirittura nel 1974. Subito dopo appena al di fuori della fascia sono sorti due fabbricati di civile abitazione e circa 20 anni fa un condominio.
    C’è da dire che tutti i fabbricati si trovano ad un livello diverso rispetto al cimitero … collegandosi al discorso della collega …
    Distinti saluti.

  3. Buongiorno,
    terreni qualificati come edificabili, concessione edilizia rilasciata dal Comune con relativa lottizzazione da eseguire, nonostante il mancato rispetto del vincolo.
    Ora, a distanza di 5-6 anni, il Comune fornisce una nuova interpretazione della legge e stabilisce la non edificabilità, con conseguenti ovvi danni. Può?
    È possibile in qualche modo chiedere la sanatoria?
    Grazie.

  4. A questo punto è da vedere le disposizioni di quella riduzione e cosa prevedeva oltre i 100 m. Grazie distinti saluti!

  5. ti rispondo con l’art. 338 del RD 1265/1934 vigente all’anno 1993:

    I cimiteri debbono essere collocati alla distanza di almeno duecento metri dai centri abitati. E’ vietato di costruire intorno agli stessi nuovi edifici e ampliare quelli preesistenti entro il raggio di duecento metri. Le disposizioni di cui al comma precedente non si applicano ai cimiteri militari di guerra quando siano trascorsi 10 anni dal seppellimento dell’ultima salma. Il contravventore e’ punito con l’ammenda fino a lire mille e deve inoltre, a sue spese, demolire l’edificio o la parte di nuova costruzione, salvi i provvedimenti di ufficio in caso di inadempienza. ((Puo’ altresi’ il Prefetto, su motivata richiesta del Consiglio comunale, deliberata a maggioranza assoluta dei consiglieri in carica, e previo conforme parere del Consiglio provinciale di sanita’, quando non vi si oppongano ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi, ridurre l’ampiezza della zona di rispetto di tale cimitero, delimitandone il perimetro in relazione alla situazione dei luoghi, purche’ nei centri abitati con popolazione superiore ai 20.000 abitanti il raggio della zona non risulti inferiore ai 100 metri ed almeno a 50 metri per gli altri Comuni)). Il prefetto inoltre, sentito il medico provinciale e il podesta’, per gravi e giustificati motivi e quando per le condizioni locali non si oppongano ragioni igieniche, puo’ autorizzare, di volta in volta, l’ampliamento degli edifici preesistenti nella zona di rispetto dei cimiteri. I provvedimenti del prefetto sono pubblicati nell’albo pretorio per otto giorni consecutivi e possono essere impugnati dagli interessati nel termine di trenta giorni. Il Ministro per l’interno decide sui ricorsi, sentito il Consiglio di Stato.

  6. Scusa mi spiego meglio il vincolo è stato ridotto nel 1992/1993 con regolare procedura da 200 m a 100 m. A metà anni 90 è stato costruito ad esempio un condominio a circa 150 m quindi fuori dai 100 m …
    Inoltre a giugno 2017 il PATI è stato approvato confermando i 100 m al di fuori di esso è zona agricola con la presenza di case sparse …

  7. Tra i 100 e i 200 m esistono però delle abitazioni, che risalgono anche ai primi anni 90 …
    Come si può commentare?
    Grazie

  8. Il mio Comune con regolare procedimento (delibera, approvazione USSL, approvazione Prefetto…) nel 1995 ha ridotto la fascia di rispetto cimiteriale da 200 a 100 m. Il PATI di recente approvazione conferma la fascia a 100 m. Ora con il Piano Casa dovrei costruire in zona agricola una nuova abitazione (ampliamento in corpo staccato) a circa 195 dal perimetro del Cimitero. E’ fattibile viste le considerazioni sopra riportate?
    Grazie!

  9. Questo articolo riguarda l’edificabilità dei volumi, il suo caso riguarda impianti e acquedotti.
    Sul testo unico delle leggi sanitarie ha già consultato ?

  10. tenendo conto che i cimiteri stessi son forniti di fontanelle, e pertanto collegati all’acquedotto pubblico, credo che il vincolo non sia applicabile. La normativa purtroppo non specifica nulla.
    Luigi

  11. E’ possibile andare in deroga al vincolo cimiteriale in merito alla posa di una condotta idrica, visto che la posa avverrà sottostrada (pertanto già esistente) e che non è in contrasto con le finalità del vincolo?

  12. il Legislatore con L. 166/2002 Art. 28 decise di moderare le restrizioni agli edifici esistenti situati all’interno di queste fasce per vari motivi (costruzione nuovi cimiteri, ampliamenti di plessi esistenti, ecc) consentendo alcune tipologie di intervento di recupero, in particolare quelle del primo comma Art. 31 L. 457/1978 ovvero manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione edilizia.
    In particolare ha concesso la fattibilità agli interventi di ampliamento nella misura massima del 10 per cento (del volume o della superficie, chissà?) e il cambio di destinazione d’uso.

  13. Salve,
    Nel caso in cui ci fosse un istanza di condono (legge 724/94) relativa ad un cambio di destinazione d’uso da comodo rurale ad abitazione, senza mutazioni volumetriche e l’immobile dista meno di 50 metri dal cimitero, come comportarsi?

  14. Salve,
    è possibile avviare una attività agricola in serre di modesta entità, ricadenti tra le casistiche di edilizia libera su terreno agricolo?
    Grazie

  15. Se ho capito bene, rispondo che la fascia inedificabile va rispettata anche se cade in altro Comune confinante, posto che quest’ultimo avrà il dovere di inserirla nelle cartografie.
    Essendo una norma di natura igienico sanitaria ha massima priorità.

  16. Salve.
    Se il regolamento comunale dispone il vincolo di inedificabilità ad una distanza inferiore ai 200 mt, va rispettata il vincolo posto dall’Ente Comune?
    Se va rispettato il vincolo posto dal Comune, avendo un lotto di terreno posto nelle zone limitrofe di un cimitero in agro ad un Comune confinante, per distanza dal cimitero da rispettare si intende quello in cui è posto il lotto o va considerato anche il regolamento edilizio del Comune limitrofo in cui è ubicato il cimitero.
    Grazie.
    Distinti saluti.
    geom.Luca FABRIZIO

  17. non automaticamente, occorre una variante al piano che sicuramente avverrà dopo un certo tempo dalla compiuta bonifica dell’area.

  18. Salve, un quesito, il vincolo cimiteriale decade se il cimitero è soppresso?
    Grazi
    Massimo Sgrilli tel 3683260298

  19. è una materia spinosa, dovrei avere maggiore documentazione e dati, ed effettuare una regolare consulenza per una risposta esauriente.

  20. E’ possibile realizzare dal privato proprietario dell’area confinante col muro di cinta del cimitero una cappella funeraria addossata al muro di cinta avente accesso dallo stesso cimitero?…se si quali atti amministrativi occorre predisporre prima del rilascio del permesso edilizio…
    Inoltre tale costruzione diventa di proprietà esclusiva del cittadino o è soggetta a concessione novantanovennale, come una qualsiasi costruzione interna al cimitero? Spero in una risposta esauriente,,,Grazie.

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