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L’inerzia dell’Amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento della domanda per ottenere atti di assenso, mentre la SCIA è un atto privato

La Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) è un tipo di pratica edilizia che viene presentata spontaneamente dal cittadino, seguendo le regole e condizioni imposte dall’art. 19 L. 241/90.

Cerchiamo di capire quali condizioni generali occorrono per la sua efficacia, e se sia applicabile il silenzio assenso come in alcuni procedimenti autorizzativi rilasciati dalla P.A.

Il procedimento della SCIA rientra nel regime di liberalizzazione dell’attività edilizia privata, non più soggetta a regime autorizzativo sia al silenzio-assenso quale modello procedimentale semplificato. La S.C.I.A., per produrre i propri effetti giuridici tipizzati dalla legge, deve essere corredata da una documentazione completa recante dichiarazioni veritiere.

La giurisprudenza ha confermato che “La segnalazione certificata di inizio di attività, costituisce uno strumento di liberalizzazione delle attività private – non più sottoposte ad un controllo amministrativo di tipo preventivo, ma avviabili sulla base di una mera segnalazione da sottoporre al successivo controllo amministrativo –, perché possa produrre effetti giuridici deve dunque rispondere al modello tipizzato dal legislatore, occorrendo, pertanto, non soltanto che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo della SCIA, ma anche che la segnalazione all’uopo presentata risulti veritiera e completa, essendo corredata dalla documentazione occorrente a porre l’Amministrazione in condizione di potere svolgere la successiva attività di verifica entro i termini all’uopo applicabili” (Cons. di Stato n. 1782/2023, n. 2799/2021); “affinché la SCIA (o la DIA) possa essere idonea allo scopo, sono necessarie la sussistenza e la completezza della relativa documentazione, dovendo la stessa, anche se intesa quale atto del privato, corrispondere al modello legale per poter produrre effetti” (Cons. di Stato n. 1782/2023, n. 2584/2018, n. 1416/2014)

L’attività dichiarata con SCIA può essere intrapresa senza il bisogno di un consenso formale dell’amministrazione, surrogato dall’assunzione di auto-responsabilità del privato, contenuto nella SCIA stessa, costituente a sua volta atto soggettivamente ed oggettivamente privato (in questi termini, Cons. di Stato n. 717/2009, n. 2919/2010, Adunanza Plenaria n. 15/2011).

Se da una parte l’attività edilizia può teoricamente avviarsi subito senso un consenso rilasciato dalla P.A., occorre rammentare che essa ha potere di successiva verifica della conformità dell’attività segnalata mediante l’uso degli strumenti inibitori e repressivi.

Il soggetto interessato a presentare la SCIA è titolare di una posizione soggettiva originaria, che trova fondamento diretto ed immediato nella legge n. 241/1990, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga applicata dall’amministrazione con il potere di divieto da esercitare nel termine di legge (30 giorni per SCIA edilizia), decorso il quale si consuma, in ragione dell’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, il potere vincolato di controllo con esito inibitorio e viene in rilievo il discrezionale potere di autotutela.

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SCIA, perchè è un atto privato e non un titolo di assenso

Il contenuto dell’art. 19 legge n. 241/1990 esclude la tesi per cui l’effetto del silenzio dell’amministrazione formi uno specifico ed autonomo provvedimento di assenso, quando invece conferisca efficacia ad un atto privato idoneo ad abilitare sul piano formale lo svolgimento dell’attività.

Del resto, la sussistenza di un potere inibitorio, qualitativamente diverso e cronologicamente anteriore al potere di autotutela, è incompatibile con ogni valenza provvedimentale della SCIA in quanto esso non potrebbe certo essere esercitato in presenza di un atto amministrativo se non previa la sua rimozione.

Il riconoscimento di un potere amministrativo di divieto, da esercitare a valle della presentazione della SCIA e senza necessità della rimozione di quest’ultima, dimostra, in definitiva, l’insussistenza di un atto di esercizio privato del potere amministrativo e l’adesione ad un modello di liberalizzazione temperata che sostituisce l’assenso preventivo con il controllo successivo.

In sostanza la SCIA (come anche la DIA un tempo) non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge (Adunanza Plenaria n. 15/2011).

Inerzia dell’Amministrazione equivale a Silenzio assenso?

Il procedimento della SCIA si può sintetizzare in queste fasi:

  • presentazione al SUE comunale;
  • poteri inibitori e conformativi (con tipica richiesta di integrazioni che avviene nei primi trenta giorni dalla presentazione), anche oltre i predetti trenta giorni;
  • poteri inibitori e conformativi sussistendone le ragioni di interesse pubblico (come regime annullamento autotutela art. 12-nonies L. 241/90) nei successivi 18 mesi (ridotti a 12 mesi con L. 108/2021);
  • poteri inibitori e conformativi quando siano stati riscontrate false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, che possono essere annullati dall’amministrazione, sempre e anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui punto precedente, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 445/2000.

Ma se una SCIA non ha mai maturato un punto di completezza effettiva (formale e sostanziale), significa che la sua incompletezza non genera alcuna efficacia della segnalazione e della legittimazione dell’opera edilizia oggetto della pratica. Questa circostanza, purtroppo, è sufficiente per consentire al Comune di applicare i poteri inibitori e conformativi (con tipica richiesta di integrazioni che avviene nei primi trenta giorni dalla presentazione), anche oltre i predetti trenta giorni e i dodici mesi.

Silenzio assenso, fondamenti e applicabilità

La regola generale del silenzio-assenso possiamo inquadrarla nell’articolo 20 L. 241/90, in cui il silenzio dell’Amministrazione competente equivale ad accoglimento della domanda autorizzazione o rilascio atto di assenso, senza bisogno di ulteriore istanze o diffide, se l’amministrazione non comunica nei termini di legge il provvedimento di diniego. Da qui scaturisce la nozione di silenzio-assenso.

Nei casi di formazione di silenzio equivalente a provvedimento di accoglimento, il privato può richiedere all’Amministrazione di rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, e dell’intervenuto accoglimento della domanda ai sensi dell’articolo 20 comma 2-bis L. 241/90 (introdotto con L. 108/2021 art. 62 c. 1). Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell’art. 47 del DPR n. 445/2000.

Se sono ammesse al silenzio-assenso i soli procedimenti ad istanza di parte per ottenere il rilascio di provvedimenti amministrativi, automaticamente sono esclusi tutti i restanti procedimenti edilizi diversi, e quindi SCIA e CILA.

Silenzio sulla SCIA, gli effetti

Nel regime della SCIA non è previsto il silenzio assenso, e neppure il silenzio rifiuto. Possiamo soltanto dire che l’inerzia della P.A. sulla SCIA rimane silenzio “semplice”, sul quale recentemente il Consiglio di Stato ha finalmente confermato la qualifica di silenzio-inadempimento.

Il silenzio assenso si distingue dal silenzio-rifiuto (o inadempimento) in quanto, mentre quest’ultimo non conclude il procedimento amministrativo ed integra una mera inerzia improduttiva di effetti costitutivi, il decorso del termine del silenzio pone fine al procedimento amministrativo diretto all’eventuale adozione dell’atto di divieto; pertanto il silenzio produce l’effetto giuridico di precludere all’amministrazione l’esercizio del potere inibitorio a seguito dell’infruttuoso decorso del termine perentorio all’uopo sancito dalla legge (Adunanza plenaria 15/2011).

L’inerzia della P.A. è significativo “negativo”, nel senso che esercita in senso negativo i poteri inibitori (cioè non li esercita), in quanto ha riscontrato che l’intervento edilizio segnalato possiede completezza, veridicità, requisiti e presupposti per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione, e pertanto decide di non impedire l’inizio o prosecuzione di esso.

Se ancora ci fossero dubbi, il silenzio significativo negativo si differenzia dal silenzio accoglimento (o assenso) di cui all’articolo 20 della legge n. 241/1990 perché si riferisce al potere inibitorio, mentre il silenzio-assenso presuppone la sussistenza di un potere ampliativo di tipo autorizzatorio o concessorio.

In definitiva:

  • Silenzio-assenso: con l’inerzia della P.A. si viene a creare la formazione tacita dell’efficacia, ritenendo non opportuno esercitare i propri poteri inibitori o repressivi.
  • il silenzio rifiuto produce l’esito negativo della procedura finalizzata all’adozione del provvedimento restrittivo, integra l’esercizio del potere amministrativo attraverso l’adozione di un provvedimento tacito negativo equiparato dalla legge ad un atto espresso di diniego dell’adozione del provvedimento inibitorio.
  • Silenzio-inadempimento: Il Consiglio di Stato con sentenza n. 1708/2023 ha convalidato invece questo significato all’inerzia della P.A. verso la SCIA in sanatoria, escludendo quindi il silenzio-rifiuto e silenzio-assenso dalla loro applicazione.

SCIA in sanatoria, il silenzio equivale inadempimento

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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