Monetizzazione parcheggi sostitutiva del reperimento o cessione aree

Compensare la mancata realizzazione di dotazioni minime costituisce valutazione discrezionale tecnica del Comune, ma non un diritto del privato

Gli interventi edilizi comportanti aumento o trasformazione dei carichi urbanistici sono sottoposti al versamento degli oneri di urbanizzazione, oltre che ai possibili obblighi di reperimento degli standard urbanistici e dotazioni territoriali.

In questo senso si parla soprattutto dei parcheggi minimi previsti dal D.M. 1444/1968 e parcheggi in dotazione esclusiva alle nuove costruzioni (ex articolo 41-sexies L. 1150/42), oltre alle diverse discipline regionali e locali in materia di standard urbanistici e dotazioni territoriali.

Premesso ciò, parliamo a livello generale della possibilità di evitare il concreto reperimento dei parcheggi privati e/o pubblici pagando una misura compensativa in forma di denaro, chiamata spesso “monetizzazione”.

In molti contesti insediativi, come quelli densamente urbanizzati, può diventare difficile e perfino impossibile reperire aree da trasformare o conferire al Comune per finalità di parcheggio stanziale o di relazione; per non parlare di quelli ad uso strettamente privato come il box o garage, necessario quando si realizzano:

• nuove abitazioni
• ristrutturazione con frazionamento unità
• cambi di destinazione d’uso

Come comportarsi quando il lotto edificabile o edificato risulta inserito anche in un contesto caratterizzato da deficit di questi standard urbanistici a parcheggio, è molto complesso.

Gli standard urbanistici da realizzare nella formazione e attuazione degli strumenti urbanistici comunali inizia con la Legge Ponte.

La legge ponte n. 765/67 introdusse modifiche sostanziali alle procedure e dotazioni minime da rispettare nella formazione dei PRG, andando ad aggiungere un particolare articolo 41-quinques alla già collaudata Legge “Fondamentale” n. 1150/42:

In tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde, pubblico o a parcheggi.

Oltre a ciò, la Legge Ponte rinviò a specifico decreto la definizione specifica in termini quantitativi e qualitativi degli standard urbanistici, ovvero il postumo DM 1444/68.

Al contempo, alla Legge Fondamentale fu aggiunto un altro importante articolo (il 41-sexies) circa i parcheggi privati da reperire obbligatoriamente per le nuove costruzioni in misura minima di 1 m2 per ogni 20 m3 (divenuta 1 a 10 con la Legge Tognoli).

Ad esempio, il reperimento di parcheggi e aree a verde in aree altamente urbanizzate e ad alta densità abitativa diviene praticamente impossibile, soprattutto entro un ragionevole raggio dall’intervento edilizio di nuova costruzione o ristrutturazione “sostanziale”.

L’impossibilità deriva sia dall’oggettiva carenza di suoli inedificati o aree da rendere pertinenziali, sia anche per l’oggettive difficoltà tecniche che spesso possono palesarsi in contesti urbani ad alta valenza storica.

Il problema poi è letteralmente esploso con l’affermazione delle grandi strutture commerciali in aree urbane ed extra urbane, in cui molto spesso si verificano fenomeni di congestione di traffico veicolare, soprattutto nelle zone in cui le stesse strutture non risultano dotati di adeguati parcheggi pertinenziali; per questi motivi la pianificazione settoriale e normativa spesso prescrivono la dotazione di parcheggi pertinenziali proprio al fine di garantire l’ordinato svolgimento di detta attività senza gravi pregiudizi per il tessuto insediativo circostante (Cons. di Stato V n. 4059/2010).

Monetizzazione, tra smaterializzazione e rispetto standard minimi

Anche il Consiglio di Stato ha evidenziato i pericoli legati alla “smaterializzazione degli standard”, sottolineando come la monetizzazione degli standard urbanistici possa frustrare la garanzia del raggiungimento degli standard minimi. E aggiungo, che all’incameramento di somme a titolo di monetizzazione parcheggi dovrà seguire una concreta esplorazione di fattibilità di questi parcheggi, evitando di fare soltanto cassa.

Ciò che la giurisprudenza fa rilevare è la “marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici, intesi come indicatori minimi della qualità edificatoria (e così riferiti ai limiti inderogabili di densità edilizia, di rapporti spaziali tra le costruzioni e di disponibilità di aree destinate alla fruizione collettiva) e come tali destinati a connettersi direttamente con le aspettative dei fruitori dell’area interessata”, in una situazione di stretta interdipendenza, tale da determinare “la cogenza di questa stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard” (Cons. di Stato IV n. 644/2013).

In sostanza, il Consiglio di Stato ha spesso manifestato perplessità sull’efficacia e rischi derivanti dalla monetizzazione degli standard; infatti da una errata applicazione delle monetizzazioni dei parcheggi, in luogo dell’effettivo reperimento, non deve conseguire peggioramento della qualità di vita dei residenti della zona.

In caso di monetizzazione si profila un possibile peggioramento della fruibilità da parte degli degli abitanti e consumatori.

E in giurisprudenza, si trovano esempi di una considerazione complessa del concetto di vicinitas, inteso come giudizio in cui si tiene conto della natura e delle dimensioni dell’opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera (Cons. di Stato IV n. 644/2013, Consiglio di Stato, sez. IV, 29 novembre 2012 n. 6081; id., 31 maggio 2007, n. 2849).

La monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata una vicenda di carattere unicamente patrimoniale, confinata solo nell’ambito dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, in quanto si legittimerebbe paradossalmente la separazione di “commoda” (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli “incommoda” (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) contrapponendo la tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area (Cons. di Stato IV n. 644/2013).

La diversa individuazione degli standard urbanistici, la loro quantificazione e la possibilità che gli stessi vengano individuati con modalità alternative a quelle previste dal D.M. 1444/1968 è integralmente rimessa al piano regolatore generale, tenendo conto anche di eventuali legislazioni regionali in materia (Cons. di Stato IV n. 644/2013).

Quando effettuare la monetizzazione, tra valutazione discrezionale e diritto del privato

La cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione costituisce una regola, soprattutto in caso di urbanistica convenzionata, strumenti attuativi e lottizzazione, in quanto consente di reperire le aree a standard in loco e, quindi, di assicurare uno sviluppo urbanistico equilibrato.

Molte legislazioni regionali e strumentazioni urbanistiche comunali cercano di risolvere il problema dell’oggettiva impossibilità di raggiungere la dotazione minima dei parcheggi privati in certi contesti, operando in favore del privato cittadino nel consentire la trasformazione edilizia prefissata.

Possono infatti capitare spesso difficoltà esecutiva sul piano dimensionale ma anche funzionale relativo al concreto uso degli spazi destinati a ciò, come porzioni di suolo non utilizzabili a causa della particolare forma, per le ridotte dimensioni ovvero perché eccedenti un posto macchina standard ma insufficienti per realizzarne un altro, ovvero per difficoltà di accesso; in questo caso la norma di garanzia verrebbe frustrata, atteso che il citato art. 41 sexies della legge urbanistica non contempla un nudo dato quantitativo, ma un dato mirato ad uno scopo esplicito (Consiglio di Stato IV n. 2916/2013, Consiglio di Stato IV n. 616/2014).

La consolidata giurisprudenza amministrativa ritiene che la scelta fra la cessione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovvero la loro monetizzazione, rientra nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente locale, come tale non censurabile in sede giurisdizionale se non per manifesta irragionevolezza (Cons. di Stato n. 3253/2018, n. 824/2011).

Spetta dunque al Comune di valutare la monetizzazione sulla base di un apprezzamento complesso, che investe sia l’idoneità o meno delle aree offerte in funzione dell’uso pubblico cui verrebbero destinate, sia la possibilità di acquisire aree alternative, con monetizzazione a carico del lottizzante, al fine mantenere invariato il livello di dotazione di standard fissato dal piano regolatore.

La monetizzazione costituisce potere discrezionale dell’amministrazione comunale, da effettuare con puntuale previa valutazione come sopra, e non già di un diritto del privato (Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 3253/2018, n. 32/2013).

Efficacia titolo edilizio con pagamento monetizzazione

Esiste una differenza ontologica tra l’istituto giuridico della monetizzazione e quello relativo al contributo di costruzione degli oneri di urbanizzazione (Cons Stato n. 1436/2020, n. 4417 del 2016; sez. IV, n. 1820 del 2014 e n. 6211 del 2013).

Il pagamento della monetizzazione dei parcheggi è un elemento essenziale di validità del titolo edilizio, un presupposto essenziale direi, mentre il contributo di costruzione riguarda piuttosto un rapporto obbligazionario tra Amministrazione e soggetto interessato nascente al rilascio del titolo (Cons. di Stato n. 1436/2020).

La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce, invece, al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento, o entro certe distanze dal lotto di intervento (es. un raggio di 500 metri).

La misura eccezionale e derogatoria di monetizzazione parcheggi è risultata problematica quando è stata estesa a interventi edilizi che attribuiscono volumetrie aggiuntive “premiali”; un esempio è stato il Piano Casa, con cui sono state concesse incrementi volumetrici in certe zone insediative già sature e sottodimensionate come standard urbanistici. L’ulteriore aggravamento dei carichi urbanistici consentito in deroga in queste aree, si è gioco forza dovuto appoggiare allo strumento della monetizzazione dei parcheggi privati.

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