Edilizia libera, configurano abuso le opere compiute in contrasto a normative e disciplina edilizia • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

L’attività edilizia è condizionata, e va effettuata senza contrasto a prescrizioni degli strumenti urbanistici

La chiamiamo attività edilizia libera quella disciplinata dall’articolo 6 del Testo Unico Edilizia DPR 380/01, ma “libera libera” non è.

O per lo meno, il regime di edilizia libera non è del tutto libero.

Tale principio oltre ad essere presente nel predetto articolo del TUE, è stato ribadito anche per l’ennesima volta dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato sentenza n. 1503/2023.

Partiamo dalla definizione normativa nazionale dell’articolo 6 comma 1 del TUE, ricordando che il regime di edilizia libera:

è stato integrato dal Glossario di edilizia libera del DM MIT 02/03/2018
può essere stato integrato da specifiche norme regionali

Indice

Edilizia libera, le condizioni essenziali
Conformità urbanistico edilizia, condizione essenziale per l’attività edilizia libera
Edilizia libera sì, ma nel rispetto di normative e regolamenti urbanistici edilizi
Abuso edilizio penalmente rilevante compiuto in edilizia libera
Il rispetto verso le norme di settore, quali paesaggistica e vincoli
Conclusioni e consigli

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Edilizia libera, le condizioni essenziali

La definizione normativa di edilizia si apre all’articolo 6 comma 1 DPR 380/01 come una sommatoria di esclusioni e divieti, facendo passare l’attività edilizia libera come una situazione residuale a tutte queste limitazioni.

Art. 6. (L) – Attività edilizia libera
1. Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienicosanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, i seguenti interventi sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo: (omissis).

Dalla stessa definizione saltano subito fuori diversi ostacoli per effettuare interventi edilizi liberamente, cioè esonerati dall’obbligo di ottenere Permesso di Costruire, presentare SCIA e CILA.

Da questa definizione si ricava che l’attività edilizia libera resti un regime puramente ideale, e ampiamente limitato da diversi aspetti; vorrei dire si configuri più come concetto ideale, piuttosto che concreto.

E poi sappiamo bene che dovremmo parlare di disciplina urbanistico edilizia, cioè quell’insieme di tutte le normative aventi incidenza sull’attività edilizia.

Conformità urbanistico edilizia, condizione essenziale per l’attività edilizia libera

La sentenza del Consiglio di Stato n. 1503/2023 ci ricorda che la conformità urbanistica costituisce un presupposto per l’esecuzione degli interventi di attività edilizia libera, e non una conseguenza della mera astratta riconducibilità dell’opera, in base alle sue caratteristiche tipologiche, nell’elencazione contenuta all’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001.

La consolidata giurisprudenza amministrativa ha statuito che “la possibilità di procedere ad interventi ricadenti nell’ambito della c.d. ‘attività edilizia libera’ non opera in modo incondizionato, ma resta pur sempre subordinata (in base al comma 1 dell’articolo 6 del d.P.R. 380, cit.) al rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque al rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia” (Cons. Stato, sez. VI, 27/07/2015, n. 3667, nello stesso senso la giurisprudenza della Corte di Cassazione n. 19316/2011, secondo la quale la particolare disciplina dell’attività edilizia libera, contemplata dal d.P.R. n. 380 del 2001, art. 6, come modificato dalla l. n. 73 del 2010, art. 5, comma 2, non è applicabile agli interventi che, pur rientrando nelle categorie menzionate da tale disposizione, siano in contrasto con le prescrizioni degli strumenti urbanistici).

Quindi il presupposto fondamentale è la piena conformità alla disciplina urbanistico edilizia, in particolare nei confronti di:

strumenti urbanistici comunali (Piano Regolatore Generale e attuativi)
Regolamenti edilizi comunali
Normative edilizie regionali
DPR 380/01

Nel caso di mancato rispetto di questo presupposto fondamentale, la giurisprudenza ha chiarito che l’Amministrazione, può emanare ordinanza di demolizione e rimessa in pristino quando dall’istruttoria ha rilevato e motivato che tali opere superano i limiti e condizioni del regime libero.

In caso di superamento dei limiti o accertamento di mancato rispetto/contrasto dei presupposti, anche per le opere “astrattamente” in edilizia libera deve essere ingiunta la demolizione stante la sua abusività (Consiglio di Stato n. 1503/2023, n. 2715/2018, n. 1951/2016).

Edilizia libera sì, ma nel rispetto di normative e regolamenti urbanistici edilizi

Senza conformità e rispondenza alle varie normative, regolamenti e discipline aventi incidenza urbanistico edilizia, l’opera si pone in contrasto ad essi.

In base al comma 1 articolo 27 DPR 380/01 si configura un abuso edilizio in via residuale rispetto agli altri tipi di illeciti (mi riferisco agli articoli 31 e seguenti del TUE):

1. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

In linea generale si ricorda che l’attività di repressione degli abusi edilizi costituisce attività vincolata. Ne consegue “che l’ordinanza di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, dove la repressione dell’abuso corrisponde per definizione all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato, con la conseguenza che essa è già dotata di un’adeguata e sufficiente motivazione, consistente nella descrizione delle opere abusive e nella constatazione della loro abusività” (Cons. di Stato n. 1503/2023, n. 903/2019).

Abuso edilizio penalmente rilevante compiuto in edilizia libera

Ammetto che potrebbe apparire come ossimoro, ma non bisogna escludere che un intervento astrattamente compiuto in edilizia libera possa configurarsi come illecito edilizio grave.

Infatti la rilevanza e punibilità penale di queste opere potrebbe emergere dal mancato rispetto del comma 1 lettera a) dell’articolo 44 DPR 380/01:

a) l’ammenda fino a 10329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonchè dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;

Ciò significa che l’esecuzione di opere senza rispettare quei presupposti fondamentali di edilizia libera, comporta il passaggio negli illeciti edilizi primari, cioè anche penalmente rilevanti oltre che amministrativi.

Il rispetto verso le norme di settore, quali paesaggistica e vincoli

Nondimeno il regime di attività edilizia libera subisce un altro tipo di limite: il rispetto e la conformità nei confronti delle varie normative speciali e di settore.

Ciò significa che il regime di edilizia libera a cui fa riferimento l’articolo 6 del DPR 380/01 e relativo Glossario, ha astrattamente valore verso l’ambito “puramente” comunale: intendo dire che viene l’esonero di ottenere Permesso di Costruire, o presentare SCIA e CILA.

Ma ciò non significa che siano esonerato l’obbligo di ottenere i vari nulla osta, autorizzazioni, pareri o atti di assenso comunque denominati e previsti dalle varie norme.

Per esempio, l’attività edilizia è libera, ma non lo è automaticamente verso l’obbligo di autorizzazione paesaggistica.

Facciamo un esempio banale: il rifacimento di una porzione di intonaco di una facciata sarebbe libero, ma se effettuato verso un palazzo vincolato come Bene culturale (vedi la Reggia di Caserta) è necessario dotarsi di apposita autorizzazione dalla competente Soprintendenza.

Infatti lo stesso articolo 6 comma 1 del TUE antepone il rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e tra queste indica in via non esaustiva le norme:

antisismiche
sicurezza
antincendio
igienico-sanitarie
efficienza energetica
tutela dal rischio idrogeologico
Paesaggistica e beni culturali ex D.Lgs. 42/2004

Conclusioni e consigli

Si farebbe prima a dire che l’Edilizia libera, non è affatto libera: è una combinazione rara che può avvenire, certamente è necessario sincerarsi di tutte le condizioni esaminate.

La miglior cosa sarebbe quella di rivolgersi presso un Tecnico abilitato di vostra fiducia, affinchè sappia dirvi in quale condizione ricadete, quali vincoli e condizioni ci sono da rispettare.

In caso contrario, si corre il rischio di fare una modesta opera edilizia, credendo di poterla fare liberamente e di trovarsi invece un abuso edilizio, anche penalmente rilevante ai sensi dell’articolo 44 dPR 380/01.