Decadenza Permesso di Costruire per mancanza inizio o fine lavori • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Il Comune deve emanare provvedimento per dichiarare persa l’efficacia del titolo abilitativo con l’articolo 15 DPR 380/01.

In tutte le pratiche edilizie è necessario indicare l’inizio dei lavori ai fini di amministrativi e urbanistici.

La disciplina della efficacia temporale del permesso di costruire (già concessione edilizia) è contenuta nell’art. 15 del Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/2001, che riproduce gli abrogati articoli 4, commi 3, 4 e 5, della legge 28.1.1977 n. 10.

I permessi di costruire sono soggetti ai due termini perentori imposti dall’articolo 15 DPR 380/01, per i quali il loro mancato rispetto comporta decadenza del titolo e perdita di efficacia:

Inizio lavori: il termine non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo;
Fine lavori: quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori;

Da quanto sopra emerge che i lavori devono essere iniziati entro un anno dal rilascio del titolo abilitativo, e devono essere ultimati entro tre anni dall’inizio dei lavori stessi, pena la decadenza dal diritto a costruire la parte dell’opera non ancora eseguita.

Inutile sottolineare che il termine triennale di fine lavori è condizionato all’avvenuta comunicazione di inizio lavori entro l’anno, perchè subordinato ad esso; di conseguenza una dichiarazione di fine lavori depositata senza la comunicazione di inizio lavori diventa inutile.

Tuttavia il Comune ha precisi obblighi nel dichiarare la decadenza del permesso di costruire, qualora decorsi tali termini.

Indice

La dichiarazione inizio lavori, e accertamento mancato avvio
La decadenza del permesso di costruire può avere conseguenze problematiche.
- 1. Illegittimità esecuzione opere e interventi edilizi con titolo decaduto
- 2. Sopravvenienza di nuove previsioni e limiti con nuovi strumenti urbanistici adottati (PRG)
Serve provvedimento espresso di decadenza Permesso di costruire
Possibili proroghe a regime ordinario e straordinarie

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La dichiarazione inizio lavori, e accertamento mancato avvio

Il termine e la dichiarazione di inizio dei lavori assume natura formale e sostanziale in quanto deve avvenire nelle modalità tipiche previste dal Testo Unico edilizia, eventualmente integrate dalle disposizioni regionali, per i seguenti titoli:

Permessi di costruire (art. 15 TUE)
SCIA alternativa al Permesso: il termine di inizio lavori è differito di trenta giorni dalla presentazione (art. 23 TUE);
SCIA: il termine di inizio lavori solitamente coincide con la presentazione della stessa pratica (art. 22 TUE);
SCIA Condizionata: il termine di inizio lavori non acquista efficacia alla presentazione, in quanto è condizionata al perfezionamento degli atti di assenso comunque denominati (es. Autorizzazione Paesaggistica); l’avvio dell’attività è subordinato al rilascio delle autorizzazioni;
CILA: in questo caso il termine coincide con la presentazione stessa, tuttavia restano ferme le stesse condizioni sospensive, di efficacia differita e condizionata all’ottenimento dei necessari atti di assenso comunque denominati e prescritti dalle eventuali norme di settore;

Il termine perentorio di inizio lavori ex articolo 15 DPR 380/01 deve risultare concreto e verificabile dalla P.A., prevalendo sulla formalità di comunicazione, come meglio chiarito dalla giurisprudenza (tra le tante, sentenza di Consiglio di Stato n. 4033/2022):

a) “Ai sensi dell’art. 15, comma 2, D.P.R. 5 giugno 2001, n. 380 (T.U. Edilizia), l’inizio lavori va inteso a fronte di concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto; pertanto i lavori debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici” (Cons. Stato, Sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4239);

b) “In materia edilizia la decadenza dalla concessione edilizia va valutata in relazione all’effettivo inizio dei lavori non in via generale e astratta, ma con specifico riferimento all’entità e alle dimensioni dell’intervento edilizio programmato e autorizzato, ciò al fine di evitare che il termine per l’avvio dell’edificazione possa essere eluso mediante lavori fittizi e simbolici, e quindi non significativi di un effettivo intendimento del titolare del permesso di procedere alla costruzione” (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2020, n. 7701);

c) “In materia edilizia, ai sensi dell’art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380/2001 l’inizio lavori deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi, che debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici” (Cons. Stato, Sez. II, 30 luglio 2019, n. 5371);

d) L’onere della prova del mancato inizio dei lavori assentiti con licenza edilizia incombe al Comune che ne dichiara la decadenza, alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti dell’atto adottato devono essere accertati dall’autorità emanante (Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1990 n. 343).

La decadenza del permesso di costruire può avere conseguenze problematiche.

1. Illegittimità esecuzione opere e interventi edilizi con titolo decaduto

L’esecuzione dei lavori col permesso di costruire decaduto configura abuso edilizio penalmente sanzionabile, in quanto ipotesi di interventi effettuati in assenza di tale titolo abilitativo (Cass. Pen. n. 17971/2010) in caso di:

mancato inizio dei lavori entro i termini
prosecuzione e completamento opere oltre il termine scaduto di fine lavori

Il termine di efficacia e durata triennale del permesso di costruire è tassativo e perentorio; tuttavia possono essere prorogati a certe condizioni.

2. Sopravvenienza di nuove previsioni e limiti con nuovi strumenti urbanistici adottati (PRG)

Il Testo Unico Edilizia stabilisce che l’abilitazione a costruire decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio. Il discorso è riconducibile a quello delle Misure di salvaguardia in caso di adozione di nuovi piani regolatori.

La regola generale prevede pertanto l’assoggettamento di qualsiasi intervento edilizio alle nuove regole, prescrizioni e parametri urbanistico edilizi stabiliti dall’adozione di strumenti urbanistici o di pianificazione territoriale di tipo generale e/o attuativo; essi possono introdurre limiti e restrizioni, o peggio ancora impedire lo stesso intervento che risultava fattibile prima dell’adozione.

L’unica ipotesi che esclude a tempo determinato dalla sopravvenienza di nuove previsioni urbanistico edilizie è la conclusione dei lavori già autorizzati entro il termine di fine lavori correlato al Permesso di costruire.

Serve provvedimento espresso di decadenza Permesso di costruire

Per garantire la certezza giuridica e la trasparenza, l’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso di decadenza del titolo edilizio nei termini stabiliti dall’art. 15 del testo unico dell’edilizia, anche se con effetti ex lege. (Consiglio di Stato n. 2757/2023).

La ratio dei termini decadenziali del permesso di costruire previsti dall’art. 15 DPR 380/2001 sta nell’obiettivo di mantenere il controllo sull’attività di edificazione, ovviamente per sua natura non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma, anche, successivamente al momento della realizzazione, garantendo solo entro limiti temporali ragionevoli il compimento dell’opera iniziata (cfr. Cons. Stato n. 6628/2018, n. 3283/2017).

Per il fatto che l’effetto decadenziale ha carattere automatica, la declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento avente non solo carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio o completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art. 15, comma 2 TUE, ma anche natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo precedentemente rilasciato (Cons. di Stato n. 11110/2022, n. 6628/2018, n. 4007/2016).

Possibili proroghe a regime ordinario e straordinarie

In questi anni abbiamo assistito anche a proroghe speciali per motivi di contingenza, sempre sulla base di diverse condizioni di accesso. Esiste invece un regime ordinario di proroga (motivata) dei permessi di costruire in procinto di scadenza, ma non ancora scaduti.

La richiesta di proroga del termine per completare un’attività deve essere presentata prima della scadenza, per dimostrare il persistere dell’interesse del privato all’intervento edificatorio e nei confronti dell’amministrazione e dei terzi. La proroga dei termini è un provvedimento modificativo di secondo grado, che sposta solo la scadenza del titolo.

Il rinnovo della concessione richiede invece una nuova verifica dei requisiti previsti dalle norme urbanistiche in vigore al momento del rilascio, invalidando il titolo originale.

In base all’articolo 15 comma 2 DPR 380/01, la proroga motivata del permesso di costruire può essere accordata (con provvedimento espresso del Comune) se prima della scadenza viene fatta richiesta per:

fatti sopravvenuti ed estranei alla volontà del titolare del permesso, da dimostrare concretamente;
in considerazione della importanza quantitativa o qualitativa dell’opera da realizzare;
quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari;

Oltre a questo regime di proroga a regime, vorrei rammentare le due proroghe speciali, di tipo condizionato e temporaneo, emanate col D.L. 69/2013 e L. 51/2022.