Ante ’67: Legittimazione e conformità urbanistica negli atti notarili – di Carlo Pagliai

Un breve articolo per “sfatare” la credenza, assai in voga tra i colleghi, dell’inizio dell’obbligo di licenza edilizia all’anno 1967, più precisamente dal 01 settembre 1967

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Carlo Pagliai  Ingegnere e urbanista
Urban Planning, building and real estate consultant
Blogger, YouTuber and digital communicator

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Avvertenza:
trattasi di riflessione commentata in materia di normativa urbanistica, pertanto non deve essere intesa come trattazione giurisprudenziale avente valore verso o presso terzi.

L’equivoco è stato generato dall’errata interpretazione di alcuni articoli in materia di compravendita immobiliare inseriti in norme urbanistiche, a partire dalla Legge n. 47/1985 sul Condono edilizio.

La Legge 47/1985 introduceva con l’art. 17 [1] l’obbligo di menzionare negli atti di trasferimento immobiliare (compravendite) gli estremi della concessione ad edificare e della concessione in sanatoria per gli edifici la cui costruzione fosse iniziata dopo l’entrata in vigore della presente legge (02/03/1985).
Con l’art. 40 c. 3 [2] della suddetta Legge 47/85 il Legislatore introdusse anche l’obbligo di citare negli atti di compravendita immobiliare gli estremi delle licenze edilizie, concessioni edilizie e concessioni in sanatoria, specificando una precisa fattispecie relativa alle « opere iniziate anteriormente al 2 settembre 1967 » (sic), giorno successivo all’entrata in vigore della Legge “Ponte” n. 765/1967.
Quest’ultima disposizione, valevole solamente negli atti di trasferimento o costituzione di diritti reali su edifici, consente in alternativa la presentazione di « dichiarazione sostitutiva di atto notorio con la quale la parte venditrice attesta che i lavori di costruzione dell’immobile sono iniziati prima del 1° settembre 1967 ».

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Tale procedura è una mera semplificazione offerta dal Legislatore agli alienanti: in nessuna ipotesi può avere efficacia sostitutiva di un atto abilitativo o licenza edilizia.
La Ratio di tale articolo è basata sulla consapevolezza che accurate ricerche di vecchie licenze edilizie ante ’67 sarebbe stata farraginosa e costosa per diversi motivi:
– impossibilità di reperire le pregresse licenze edilizie a causa di archivi disordinati;
licenze edilizie con elaborati grafici assai approssimativi o carenti;
– edificazione di manufatti in territorio aperto in Comuni privi di PRG/PdF e/o Regolamenti edilizi;
Resta il fatto che tale procedura di Autodichiarazione non esenta il Venditore dalle responsabilità e oneri relativi alla Legittimazione – Conformità urbanistica dell’oggetto di vendita, appunto l’immobile.
Per certi aspetti è apprezzabile l’intento semplificatorio adottato dal Legislatore, di converso tale norma ha creato le condizioni per avviare un approccio riduttivo nell’ambito della legittimazione e conformità urbanistica degli immobili, che per cultura e prassi del settore non è rimasta circoscritta negli atti notarili di trasferimento, ma si è riversata in buona parte anche negli atti abilitativi (pratiche edilizie).
La legittimazione urbanistica degli immobili discerne dalla storia normativa in materia edilizia, e quindi dei relativi obblighi abilitativi e autorizzativi.

In estrema sintesi si propone un quadro sul profilo di Legittimazione urbanistica, sempre fatto salvo quanto disposto da:

  • PRG, PdF e/o Regolamenti edilizi vigenti;
  • previgente vincolistica sovraordinata;
  • Successivo rilascio di Condoni e sanatorie edilizie;

In base all’epoca e localizzazione della costruzione:

  • ANTE 1942 – all’interno che all’esterno dei centri abitati
    interventi eseguiti in assenza di titolo o difformità da essa: sono legittimi;
  • DAL 1942 AL 1967 – all’interno dei centri abitati
    interventi eseguiti in assenza di licenza o difformità da essa: non sono legittimi;
  • DAL 1942 AL 1967 –  all’esterno dei centri abitati
    interventi eseguiti in assenza di licenza o difformità da essa: sono legittimi;
  • DAL 1967 AD OGGI – in tutto il territorio comunale
    interventi eseguiti in assenza di titolo o difformità dal esso: non sono legittimi;

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 STORIA DELL’OBBLIGO DI LICENZA EDILIZIA 

Dal 20/03/1865 al 12/02/1911: dal R.D. n. 2248/1865 al R.D. n. 297/1911
Il provvedimento, unificante gli aspetti e procedure amministrative postunitarie, prevedendo la facoltà per i Consigli comunali di deliberare sui regolamenti in materia di igiene, polizia urbana ed edilizia, il cui Regolamento attuativo fu approvato con R.D. n. 2321 del 08/06/1865.

Dal 12/02/1911 al 22/05/1935: dal R.D. n. 297/1911 al Regio Decreto Legge n. 640/1935
Con l’Art. 111 del R.D. 297/1911 (Regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale approvata con R.D. n. 269 del 21 maggio 1908) fu disposto che la materia edilizia fosse riservata e demandata ai Regolamenti edilizi comunali.

Dal 22/05/1935 al  31/10/1942: dal Regio Decreto Legge n. 640/1935 alla Legge Fondamentale
Fermo restando che tutte le opere realizzate prima del 31 ottobre 1942 sono da considerarsi tacitamente legittimate da sentenze del Consiglio di Stato, da molti addetti la Legge “Fondamentale” n. 1150, approvata il 17 agosto 1942, è pacificamente considerata “l’anno zero” della legislazione urbanistica italiana su cui merita fare approfondimento.

Il Regio Decreto Legge n. 640 del 25 marzo 1935 [8] con l’Art. 4 prescriveva l’obbligo di ottenimento di Autorizzazione per coloro che intendevano effettuare nuove costruzioni, modificare o ampliare quelle esistenti, senza specificare l’ambito territoriale.
In seguito tale Art. 4 fu integralmente riproposto in via sostitutiva dall’Art. 6 del Regio Decreto Legge n. 2105 [9] del 22/09/1937.

Dal 31/10/1942  al  01/09/1967: dalla Legge Fondamentale alla Legge Ponte
Fino all’approvazione della Legge Ponte in materia di edificazione vigeva l’art. 31 [6] della Legge “Fondamentale” n. 1150 promulgata il 17 agosto 1942 e con efficacia dal 31/10/1942.

Occorre contestualizzare questa norma: fu approvata negli ultimi anni del Regime Fascista, quando l’ente comunale non deliberava attraverso i Consigli e Giunte, ma al contrario l’intero processo decisionale era concentrato nelle mani del Podestà, e la Guerra aveva già iniziato l’inversione sfavorevole alle Forze dell’Asse.
Esso prevedeva e statuiva che « Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l’aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune
De facto la norma prevedeva implicitamente due casi:
1) Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici;
2) Comuni dotati di strumenti urbanistici (Piani Regolatori);
Nel primo caso disponeva l’obbligo di licenza edilizia all’interno dei Centri abitati; qualora i Comuni fossero dotati di PRG, l’obbligo di licenza era esteso anche alle zone di espansione designate dal PRG comunale, sottacendo su tutte le altre casistiche non esplicitate, in particolare sul cosiddetto territorio “aperto” o agricolo.
La sottacienza non era tuttavia perentoria, infatti l’Art. 33 [7] della stessa legge disponeva ai Comuni l’obbligo di dotarsi di un Regolamento Edilizio avente contenuti minimi, in particolare facendo distinzione agli ambiti di « nucleo edilizio esistente da quelle riguardanti la zona di ampliamento e il restante territorio comunale ». Ciò avvalora così la tesi opposta, ovvero che il Legislatore non si era affatto dimenticato del territorio aperto, ritenne sufficiente lasciare il potere decisionale a livello comunale suo tramite i Regolamenti edilizi, aventi valore prevalente e/o complementare ai PRG eventualmente approvati.
In estrema ratio un Regolamento edilizio poteva prescrivere l’obbligo di licenza edilizia su tutto il territorio comunale, anche in assenza di PRG o Programmi di Fabbricazione.

Dal 01/09/1967 in poi: la Legge Ponte n. 765/1967
Il Legislatore volle assumere come “spartiacque” la data di entrata in vigore della Legge “Ponte” n. 765/1967. Tale norma modificò in via sostanziale l’allora vigente normativa urbanistica in particolare modificò l’Art. 31 [3] della Legge “Fondamentale” 1150/1942, col quale fu esteso a tutto il territorio comunale l’obbligo di costruire con licenza edilizia, a prescindere dalla dotazione o meno di strumenti urbanistici da parte dei Comuni.
La Legge Ponte distingueva esplicitamente con l’art. 17 [4] alcune limitazioni in termini urbanistici:
1) Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici;
2) Comuni dotati di strumenti urbanistici (Piani Regolatori o Programmi di Fabbricazione);
Nella prima fattispecie il Legislatore, per non scoraggiare l’attività edilizia, introdusse severe limitazioni in termini di “cubaggio” edificatorio valevoli nei centri abitati (1,5 mc/mq)  e in territorio aperto (0,10 mc/mq), la cui entrata in vigore fu differita di un anno di tempo dall’entrata in vigore della Legge Ponte, ovvero al 01 settembre 1968.
Risultato: dal 01/9/1967 al 31/9/1968 si scatenò la richiesta di licenze edilizie soprattutto nei Comuni sprovvisti di PRG e PdF, e nell’anno transitorio furono licenziati 8.500.000 di vani residenziali, quasi il triplo della media annuale di vani legittimati nel decennio precedente[5], praticamente una vera “colata”.


Note e Riferimenti:
[1]  L. 47/1985 Art. 17. (Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici) (Abrogato con DPR 380/2001)
Gli  atti  tra  vivi,  sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi  per oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione  è  iniziata  dopo  l’entrata  in  vigore della presente legge,  sono  nulli  e  non  possono essere stipulati ove da essi non risultino, per  dichiarazione  dell’alienante,  gli  estremi  della concessione  ad edificare o della concessione in sanatoria rilasciata ai  sensi  dell’articolo 13. Tali disposizioni non si applicano agli atti  costitutivi,  modificativi  o  estintivi  di  diritti  reali di garanzia o di servitù.
 Nei casi in cui sia prevista l’irrogazione di una sanzione soltanto pecuniaria,  ma  non il rilascio della concessione in sanatoria, agli atti di cui al primo comma deve essere  allegata  la  prova dell’integrale pagamento della sanzione medesima.
La  sentenza  che  accerta  la  nullità degli atti di cui al primo comma non pregiudica i diritti di garanzia o di servitù acquisiti in base ad un atto iscritto o trascritto anteriormente alla trascrizione della domanda diretta a far accertare la nullità degli atti.
Se  la  mancata  indicazione  in  atto degli estremi non sia dipesa dalla  insussistenza  della  concessione  al  tempo  in  cui gli atti medesimi  sono  stati stipulati, essi possono essere confermati anche da  una  sola  delle  parti  mediante  atto successivo, redatto nella stessa: forma del precedente, che contenga la menzione omessa</s

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  1. Dicono che dovrebbero verificare meglio come stanno le cose. A quei tempi, e fino al 1977, l’obbligo di licenza era necessario per poche categorie di intervento rilevante, ne parlo in questo articolo: https://www.studiotecnicopagliai.it/licenza-edilizia-vigente-dal-1942-al-1977/

    Torno a dire che l’epoca di realizzazione delle opere va comunque rapportata anche al contesto normativo: suggerisco la visione di questo video, magari chiarisce il vostro aspetto: https://www.youtube.com/watch?v=JUFqHrmg4eI

  2. Salve ing. La scrivo per un consiglio.
    Appartamento con annessa area di corte esclusiva facente parte di un Fabbricato ante 1967.
    Nell elaborato grafico allegato alla licenza edilizia del 1960 non è rappresentato il cancello con i muri di cinta.La polizia locale dice che ci voleva una dia o una scia.
    Gli ho fatto presente che all’ epoca non esistevano la dia e la scia ma solo la licenza edilizia e per tale intervento non credo che c era bisogno della licenza edilizia .
    Loro insistono dicendomi che un autorizzazione dove va essere presente e per tale motivo voglio sanzionarmi .Lei cosa ne pensa?Grazie mille.

  3. Buongiorno, vorrei provare la nullità di un atto di compravendita (oltretutto con procura a vendere a se stesso, per cui già molto “ambiguo”) risalente al 1982 in un centro abitato di un comune dell’entroterra genovese.
    Veniva trasferito solo un terreno senza specificare che su di esso era stato edificato nel 1955 un immobile privo di licenza. Fu ottenuta sanatoria nel 1998. Nel 1982 l’atto era legittimo?
    La ringrazio molto se vorrà darmi un parere, poiché gli avvocati liquidano la faccenda con un “Ormai è passato tutto in prescrizione”, mentre, se fosse davvero nullo, la prescrizione non potrebbe essere invocata.
    Cordialmente,
    Cinzia

  4. Per quanto riguarda Roma ,in base al prg quali erano i centri abitati e non abitati fino al 1964 0 67…come si fa a stabilirlo chiedendo una rilevazione oaerofoto del periodo?

  5. Il Comune pone a carico del proprietario l’onere di dimostrare il proprio diritto.
    Vorrei sottolineare però che non condivido le linee affermate dal regolamento edilizio di Firenze, lo scrissi in un articolo di molti anni fa.
    Sull’argomento ho pure fatto cenno in un filmato pubblicato sul canale YouTube (iscrizione consigliata): https://www.youtube.com/carlopagliai/

  6. Buonasera,
    ho intenzione di effettuare dei lavori in casa, tra cui rifacimento di impianti e realizzazione di una cerchiatura. Il tecnico che mi segue, dalle verifiche effettuate, mi ha detto che una piccola loggetta di 3 mq è stata inglobata nell’ appartamento per allargare i due servizi igienici. All’ archivio storico non vi è traccia di un simile progetto. L’ unica strada che il tecnico mi ha detto essere percorribile per poter asseverare la legittimità, è quella di fare riferimento all’ art. 12 del Regolamento Edilizio del Comune di Firenze, in cui si definisce non assoggettabile a sanatoria, e quindi di fatto legittimi, gli interventi realizzati in corso d’ opera di modesta entità (fondamentalmente il mio caso) e di cui si dispone del certificato di abitabilità e che questo sia realizzato prima del 77. L’ ufficio del comune può chiedere la dimostrazione per tali dichiarazioni?
    Mi piacerebbe avere un riscontro per evitare futuri problemi……grazie mille!

  7. Buon pomeriggio mi chiamo vito ,insieme alle mie sorelle abbiamo erreditato dai nostri genitori una piccola casetta di vecchia fabricazione oggi messa in ottimo stato abitabile,si parla tra il 1939/1944anno di frabicazione però abbiamo notato che nel latto di compravendita cè messo un vano più accessori ,quando ci sta una piccola cucina con bagnetto staccato dalla casetta che non esce sul latto di compravendita,però sempre stato la insieme alla casanoi siamo andati ad abitare in questa casetta allora pagando laffitto verso il 1963/1965 dopo di i nostri genitori l’hanno comprata verso il 1982/1984,adesso abbiamo problemi x venderla, che consiglio mi potete dare?x venderla
    DISTINTI SALUTI VITO

  8. Buongiorno,
    le scrivo per chiederle lumi sulla seguente questione:
    preso atto dell’abrogazione dell’articolo 207 della L.R.T. 65/2014, ove al comma 4 recitava: “Le opere ed interventi eseguiti ed ultimati in data anteriore al 1° settembre 1967 in assenza di titolo abilitativo o in difformità dal medesimo, qualora all’epoca della realizzazione risultavano ricadenti all’esterno della perimetrazione dei centri abitati, sono da considerarsi consistenze legittime dal punto di vista urbanistico – edilizio”.
    Secondo il suo parere è legittimo ritenere che l’abrogazione di detto articolo non infici su quanto stabilito dalla legge 1150/42 art. 31 che recita: “Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l’aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune.
    In altre parole vorrei capire se una costruzione realizzata in assenza di licenza edilizia in comune toscano prima dell’avvento della legge ponte (documentata da foto aerea risalente al 1965), possa essere considerata legittima dal punto di vista urbanistico, qualora il suddetto comune, (previo verifiche che dovrò effettuare) all’epoca di realizzazione dell’immobile, non fosse dotato di strumenti di pianificazione territoriale ne di regolamento edilizio comunale.
    Nel caso in cui invece il comune, fosse stato dotato di qualsivoglia PRG/PDF, e regolamento edilizio che non prescriveva obbligo di licenze su tutto il territorio comunale e l’immobile in questione risultasse al di fuori del limite urbano e delle zone di espansione, può essere altresì considerato legittimo anche se costruito in assenza di licenza edilizia?
    Spero di aver posto la questione nei giusti termini affinché possa darmi una risposta.
    Ringraziandola anticipatamente, le vorrei fare i miei più vivi complimenti per il sostegno che da a tutti i suoi lettori con i suoi quotidiani articoli chiarificatori su una materia che giorno dopo giorno diventa sempre più complessa e contraddittoria.
    Saluti,
    Giacomo.

  9. Buongiorno, ho degli annessi agricoli in territOrio urbano che furono costruiti nel 1966-67 e si trovavano fuori dal urbano..non ci sono foto aeree a Siena in quel periodo e l unica prova sono le testimonianze dei muratori e un assicurazione fabbricati del 1968 a giugno..nelle foto del 1954 non si vede niente..per l architetto del comune non sono sufficienti e conviene demolire secondo lui..si può fare qualcosa o conviene demolire??
    Grazie

  10. devo rivendere un’appartamento costruito nel 1935,da me acquistato nel 2002.Negli anni 60 e stata costruita una veranda nel balcone interno e un bagno varianti riportate al catasto ma a quando pare non al comune. negli atti di compravendita del notaio viene menzionato l’art. 40 della legge n. 47 dell.85,dove non fa obbligo di dichiearazione, condoni ecc.Ora che devo rivenderlo mi si chiede di risanare il tutto, con l’aggravio di spese, pur essendo queste modifiche effettuate oltre 50anni fa, e possibile cio?

  11. Quando comprai l’appartamento 13 anni fa poiché la relazione tecnica allegata al rogito conteneva la visura catastale intestata correttamente al venditore ma nel foglio di accertamento generale della proprietà immobiliare urbana,denunciati con la scheda n…la planimetria coincide in tutto con l’appartamento, anche il nome della strada è lo stesso ma non il civico che porta il 35/B e non l’attuale 41. Trattandosi di un vecchio fabbricato, ante anni 1937, può aver subito una diversa collocazione negli anni successivi.
    Ora, dovendo rivenderlo, accortomi di quanto detto, ho fatto delle ricerche all’Archivio Storico del Comune ed ho trovato che del 35/B esiste l’Abitabilità del 1939 ma non il progetto presentato dal costruttore, mentre del civico 41 ho trovato il progetto totalmente difforme all’immobile, composto da 10 appartamenti, e non ho rintracciato l’Abitabilità né richieste o dinieghi della stessa. In tanti anni ci sarà stata una traslazione.
    Con la nuova relazione tecnica che si andrebbe a fare è possibile superare questa anomalia attestando che la costruzione del fabbricato è avvenuta in data anteriore al 17/8/1942 nonché menzionando il vigente Regolamento Edilizio Comunale che all’art. 12 tratta le opere non sanabili, opere non soggette a sanatoria, Sanatoria giurisprudenziale, al comma 3:” nel rispetto del principio riportato al precedente comma ed in attuazione degli artt. 40 e 48 della L. 47/85, non necessitano di alcun provvedimento di sanatoria: lettera a) le opere realizzate in corso di edificazione in variante della Licenza o concessione edilizia, ma non costituenti totale difformità ai sensi dell’art.7 della L. 47/1985, eseguite in data anteriore a quella di entrata in vigore della L. 10/1977 (30/01/1977), e per le quali sia stato rilasciato dall’Amministrazione Comunale Certificato di Abitabilità o agibilità ed uso, rilasciato ai sensi del R.D. 27 luglio 1934 n.1265, costituendo il certificato stesso attestazione di conformità di quanto realizzato, salvi gli interventi ad esso successivamente realizzati” ?
    Ringrazio della cortese attenzione e porgo distinti saluti

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