La normativa edilizia non permette a tutti di ottenere una sanatoria, ma soltanto a pochi soggetti qualificati

Provo a ripeterlo: non tutti hanno titolo a chiedere (e ottenere) una sanatoria edilizia) per abusi edilizi.

E cosa importante, esistono principi simili o addirittura più stringenti anche per altre normative aventi incidenza urbanistico edilizia.

Per questi motivi, l’analisi che segue riguarda soltanto i titoli strettamente edilizio, evitando quindi quelli da richiedere ai fini paesaggistici, strutturali, vincolistica, eccetera.

Stiamo parlando cioè di Permesso di Costruire e SCIA, sottolineando che per la CILA ci sarebbe da fare un discorso a parte.

Piuttosto, affrontiamo la questione della fase di regolarizzazione edilizia:

  1. illeciti primari o rilevanti (abusi): con Permesso di Costruire in sanatoria (ex art. 36 del D.P.R. 380/01);
  2. illeciti minori: con SCIA in sanatoria o titoli/procedure omologhe previste da norme regionali;

L’individuazione dei soggetti legittimati a presentare queste pratiche diventa ancora più importante per quelli della prima categoria: infatti in quel caso essi dovranno affrontare la sanzione penale.

In genere il T.U.E. individua come destinatari dei provvedimenti sanzionatori o repressivi i soggetti responsabili degli illeciti, e ciò fa da filo conduttore al ragionamento che segue.

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Soggetti individuati nel Regime repressivo e provvedimenti sanzionatori dal D.P.R. 380/01

Art. 31: assenza o totale difformità P.d.C.

Il più “alto” provvedimento repressivo è l’ordinanza di rimessa in pristino per opere compiute in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali al progetto (art. 31 D.P.R. 380/01).
Con esso il comma 2 individua come soggetti destinatari dell’ordine, alternativamente tra loro:
– responsabile dell’abuso;
– attuale proprietario;

Art. 33: Ristrutturazioni “pesanti” in assenza o totale difformità da P.d.C.

Nel comma 1 viene individuato soltanto il responsabile dell’abuso, senza prevedere l’attuale proprietario.

Art. 34: Parziali difformità al P.d.C.

Nel comma 1 viene individuato soltanto il responsabile dell’abuso, senza prevedere l’attuale proprietario.

Art. 35: interventi abusivi su suoli demaniali o di enti pubblici

Nel comma 1 viene individuato soltanto il responsabile dell’abuso tra i soggetti diversi e escludendo le opere compiute dalle diverse P.A., senza prevedere l’attuale proprietario.

Soggetti legittimati a presentare Accertamento di conformità in sanatoria ex art. 36

Se nei passi precedenti è emerso soltanto nel primo caso (art. 31) la duplice menzione alternativa di responsabile/proprietario, la possibilità di ottenere la sanatoria si “riapre” espressamente con l’art. 36 del D.P.R. 380/01 comma 1.

(omissis) il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

In definitiva i soggetti chiamati e titolati a presentare la sanatoria edilizia sono due:

  1. responsabile dell’abuso;
  2. attuale proprietario;

Questa distinzione è importante e diventa essenziale quando gli illeciti sono stati ultimati e compiuti da altri soggetti:

  • precedenti proprietari;
  • usufruttuari;
  • affittuari;
  • soggetti che detengono con altro titolo idoneo l’immobile;

Tale distinzione serve appunto per consentire la separazione delle responsabilità e degli adempimenti previsti dal T.U.E. Ciò diventa rilevante sia in sede penale e amministrativa, ma ovviamente rileva in sede civilistica tra le due parti avverse: proprietario e responsabile dell’abuso.

In fondo all’articolo riporto l’orientamento della giurisprudenza.

Chiaramente, la figura del responsabile dell’abuso può coincidere col proprietario quando quest’ultimo è il materiale soggetto che ha realizzato le opere.

Per quali è opere abusive è possibile presentare la richiesta di Accertamento di Conformità, quella per ottenere il Permesso di Costruire in sanatoria ex art. 36 ?

Se da una parte la distinzione delle figure tra proprietario o responsabile appare soltanto nell’art. 31, dall’altra ritorna la possibilità di presentare l’istanza di sanatoria da ciascuno di essi anche per gli altri illeciti gravi.
Infatti l’art. 36 comma 1 del D.P.R. 380/01 concede questa possibilità da effettuare entro precisi termini e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative per seguenti opere compiute:

  • assenza, totale difformità o variazioni essenziali P.d.C., assenza o difformità SCIA alternativa P.d.C (art. 31);
  • ristrutturazioni “pesanti” compiute in assenza o totale difformità P.d.C (art. 33);
  • parziali difformità P.d.C (art. 34);

Illeciti e regolarizzazione opere soggette a Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA).

L’art. 37 del D.P.R. 380/01 concentra assieme il regime repressivo e la sua regolarizzazione.

Per le opere compiute in assenza o difformità da SCIA è prevista dal relativo comma 4 la duplice possibilità di regolarizzare al responsabile dell’abuso o attuale proprietario.

Anche in questo caso è una buona cosa perchè si consente la possibilità di scegliere e individuare tra i soggetti le effettive responsabilità. E’ importante sottolineare che in questo ambito non si applicano le sanzioni penali previste dall’art. 44 del D.P.R. 380/01.

Quali sono i possibili soggetti qualificabili come responsabili degli abusi?

Questa distinzione è importante e diventa essenziale quando gli illeciti sono stati ultimati e compiuti da altri soggetti:

  • precedenti proprietari;
  • usufruttuari;
  • affittuari;
  • soggetti che detengono con altro titolo idoneo l’immobile;

Tale distinzione serve appunto per consentire la separazione delle responsabilità e degli adempimenti previsti dal T.U.E. Ciò diventa rilevante sia in sede penale e amministrativa, ma ovviamente rileva in sede civilistica tra le due parti avverse: proprietario e responsabile dell’abuso.

La giurisprudenza amministrativa ha già esaminato la categoria dei soggetti qualificabili come “responsabile dell’abuso”.

In essa vi può rientrare non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche chi ha la disponibilità dell’immobile e che, pertanto, “quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato” (Cons. di Stato n. 2122/2020, Stato, n. 4849/2016, n. 4880/2015).

La stessa giurisprudenza ha espresso principi e considerazioni a chiarimento:

  • la categoria dei legittimati a richiedere la sanatoria di un abuso edilizio è più ampia rispetto a quella di coloro legittimati a chiedere il rilascio di un titolo abilitante alla realizzazione di un intervento edilizio; infatti, l’art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001 stabilisce che “il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”;
  • nella sanatoria di un abuso edilizio l’art. 36 del Testo Unico prevede che l’accertamento di conformità – da rapportare sia al momento di realizzazione delle opere che a quello di presentazione della domanda – può essere richiesto dal “responsabile dell’abuso”, o da “l’attuale proprietario dell’immobile” (e così anche per il c.d. condono edilizio);
  • tutti coloro che giuridicamente sono considerati responsabili dell’abuso, possono richiedere la sanatoria dello stesso in quanto legittimati passivi dell’esercizio del potere repressivo sanzionatorio di competenza comunale.
  • Il sintagma “responsabile dell’abuso”, contenuto in numerose norme del d.P.R. 380/2001 è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi – oltre che dei proprietari – nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi (Cons. di Stato n. 2122/2020).
  • La relativamente maggiore ampiezza della legittimazione a richiedere la sanatoria, rispetto al preventivo permesso di costruire, trova d’altra parte giustificazione nella possibilità di accordare al predetto responsabile – ove coincidente con l’esecutore materiale delle opere abusive ovvero detentore o utilizzatore delle stesse – uno strumento giudiziario utile al fine di evitare le conseguenze penali dell’illecito commesso, ferma restando la salvezza dei diritti di terzi (Cons. Stato n. 4176/2015).

Conclusioni

Detto tutto questo, l’individuazione dell’effettivo responsabile dell’abuso richiede una serie di verifiche e ricostruzione probatoria, sia per questioni di datazione di epoca degli abusi (necessario per verificare la doppia conformità), ma anche per attribuire le responsabilità sotto il versante penale e civile.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica negli atti notarili e commerciabilità degli immobili

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