Piano di lottizzazione: normativa e regole generali • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Costituisce strumento urbanistico attuativo equiparato e alternativo al piano particolareggiato

La possibilità di trasformare il territorio avviene non soltanto attraverso l’intervento edilizio diretto, ma in certi casi può (o deve) essere preceduto da idonea pianificazione attuativa dettagliata dell’area.

Nel blog ho più volte fatto riferimento ai vari strumenti attuativi di pianificazione, e in questo articolo vorrei consigliare alcune normative, regole e condizioni per delineare l’applicazione del cosiddetto Piano di lottizzazione, da avviare su iniziativa privata.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4010/2023 contiene molti spunti interessanti da cui estrapolare i migliori riferimenti normativi e sostanziali del Piano di Lottizzazione, passiamoli in rapida rassegna perchè in verità la materia è molto vasta.

Certamente è il caso di rinviare anche alle relative normative regionali che hanno probabilmente legiferato la materia della pianificazione territoriale, limitandoci in questa sede a trattare i lineamenti e principi generali.

Definizione di Piano di lottizzazione

Ciò che differenzia il Piano di lottizzazione dal piano particolareggiato, è la sua natura di iniziativa privata.

Il piano di lottizzazione costituisce uno strumento urbanistico equiordinato al piano particolareggiato e ad esso sostanzialmente alternativo, ai sensi dell’art. 28 della legge urbanistica n. 1150/1942, come modificato dall’art. 8 della legge ponte n. 765 del 1967 (tra le tante vedi Cons. Stato sentenza n. 4010/2023, n. 6882/2010).

Innanzitutto il PdL assume valenza di piano urbanistico attuativo, cioè di pianificazione di dettaglio, con la finalità di riservare essenzialmente le aree ed i tracciati per la viabilità e per le opere di interesse pubblico del nuovo insediamento non individuate già nello strumento generale (Cons. Stato n. 4010/2023, n. 286/1999).

Inoltre il PdL mantiene natura di piano esecutivo di urbanizzazione mediante convenzione: ciò significa che costituisce anche programma di realizzazione concreta delle relative opere per mezzo del pagamento di contributi o dell’esecuzione diretta delle opere stesse, e, altresì, mediante la cessione delle aree in tutto o in parte necessarie all’urbanizzazione. Da qui la necessità di effettuare una convenzione tra P.A. e soggetti coinvolti: garantire tempi, risultato e rispettive obbligazioni da ambo le Parti.

Infine il Piano di Lottizzazione deve necessariamente esistere prima del titolo concessorio a edificare (una volta concessione edilizia, oggi Permesso di Costruire), in quanto nei piani di lottizzazione vengono di norma individuati gli elementi di maggiore dettaglio di quelli previsti dallo strumento urbanistico generale. In altre parole si esce dal tipico regime di “edilizia diretta” rispondente allo strumento generale del Comune per usare un “sotto-piano” di dettaglio, comprendente regole diverse o specifiche rispetto a quelle del PRG comunale.

Rapporto di conformità tra Piano di Lottizzazione e strumento urbanistico generale

L’esigenza della redazione di un piano di lottizzazione per la realizzazione di un insediamento edilizio lascia tuttavia integra la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina del territorio e di regolamentazione urbanistica.

Ciò significa che rientra nelle scelte pianificatorie e politiche territoriali del Comune assoggettare o meno certe aree al Piani di Lottizzazione, piuttosto che allo strumento urbanistico generale.

Per spiegare con semplicità il rapporto tra Piano di Lottizzazione e Piano Regolatore Generale uso questa metafora: “un mini piano regolatore dentro uno più grande”; in verità si tratta di un secondo livello di pianificazione di dettaglio/particolareggiata dell’area, subordinato a quello previsto dallo strumento urbanistico generale (PRG).

Un piano attuativo, come appunto il P.d.L., può presentarsi in due possibili rapporti subordinati rispetto al Piano Regolatore Generale:

conforme, coerente e compatibile; si può procedere all’approvazione diretta da parte della Giunta Comunale;
non conforme e incompatibile; si rende necessaria una variante allo strumento urbanistico generale (PRG), tramite delibera Consiglio Comunale;

Lo strumento attuativo (come ad esempio il PdL) deve rispettare indirizzi, prescrizioni e destinazioni d’uso previste dallo strumento generale, spesso contenute in apposita scheda-norma già approvata e contenuta nello strumento generale PRG.

Il Piano di Lottizzazione esistente, quale strumento attuativo (o di pianificazione di secondo livello), presuppone l’esistenza di un vigente Piano Regolatore Generale del Comune; in questa gerarchia il PdL assume una natura puramente attuativa del PRG, e per esso non è consentito fare valutazioni che contrastino con quelle già previste e formalizzate dal PRG (Cons. di Stato n. 4908/2021, n. 5485/2011, n. 1181/2001).

Gli unici poteri di valutazione discrezionale che permangono al Comune in fase di approvazione del Piano di Lottizzazione (ripeto, già conforme al PRG) riguardano esclusivamente le modalità attuative dell’edificazione (Cons. di Stato n. 1615/2018, n. 718/2016).

Efficacia, durata e decadenza del Piano di Lottizzazione

Circa la durata massima di efficacia dei piani di lottizzazione, la giurisprudenza è consolidata nel senso che esso vada mutuato dall’articolo 16, comma 5, della legge urbanistica n. 1150/42 (concernente i piani particolareggiati), rispondendo ad un preminente interesse pubblico non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti.

Il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le concessioni edilizie, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche sarebbe infatti incompleto alla fonte se, prima del rilascio del permesso di costruire, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura.

In tale contesto le nuove scelte urbanistiche, contenute nella variante di P.R.G. con cui il Comune rivede direttive pregresse ed adegua le strutture territoriali esistenti, non sono impedite dall’affidamento riposto dal lottizzante sulla intangibilità della destinazione urbanistica delle aree oggetto di lottizzazione convenzionata (Cons. Stato, Sez. IV, 8 gennaio 2021, n.301).

Esse, inoltre, non richiedono nemmeno una particolare motivazione allorché la perdita di efficacia della lottizzazione per scadenza del termine decennale abbia determinato il venir meno dei presupposti dello ius aedificandi e della posizione qualificata del lottizzante (ex plurimis, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11569; id., sez. IV, 19 luglio 2021, n.5385).

Il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione non è quindi suscettibile di deroga, neppure sull’accordo delle parti (Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2013, n. 5807); le eventuali diverse pattuizioni risulterebbero nulle e sarebbero automaticamente sostituite, per legge, dal termine legale (ex art. 1339, c.c.).

Termine decennale per ultimare le opere

L’art. 28 della legge urbanistica dispone altresì che la convenzione debba necessariamente prevedere, tra l’altro “i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere” di urbanizzazione (art. 28, comma 5, n.3 L. 1150/42).

Va precisato che la scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l’efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione stessa e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione produce tra le parti.

In tal senso, l’art. 17, comma 1, della legge 1150/42 stabilisce che “Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso”.

Tuttavia, ciò non significa che l’Amministrazione resti vincolata senza termine alle scelte urbanistiche trasfuse nella convenzione, ma soltanto che le parti possono anche oltre il termine di scadenza suindicato esigere l’adempimento degli obblighi (p.es. di corresponsione di somme a titolo di oneri, di realizzazione di opere di urbanizzazione etc.) che la controparte si è assunta con la convenzione stessa.

Lo scopo della norma è di evitare che l’assetto urbanistico della zona resti in uno stato di permanente disordine e che la pianificazione resti parzialmente inattuata e l’edificazione incompleta rispetto alle previsioni (cfr. Cons. di Stato n. 3976/2022).

Ovviamente, ciò ha un senso se la convenzione abbia avuto almeno in parte attuazione: infatti è irrilevante stabilire se la mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante, ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione (Cons. di Stato n. 4761/2011).

In caso di lottizzazione scaduta esistono precisi poteri-doveri della P.A. di ripianificare il territorio con altre previsioni, di natura generale o attuativa che siano.