Carlo Pagliai
Ingegnere urbanista
Autore di “Ante ’67

La qualifica di abuso indemolibile non trova applicazione su opere realizzate su immobili situati in zona paesaggisticamente vincolata

La cosiddetta “fiscalizzazione” è procedura che offre la possibilità di mantenere in opera una categoria di opere abusive che non possono essere demolite, perchè in grado di compromettere la parte legittimamente realizzata.

La procedura prevede infatti il pagamento della sola sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34 comma 2, nel rispetto di certi presupposti:

  • parziale difformità da un Permesso di Costruire rilasciato;
  • la demolizione di tali opere crea un pregiudizio per la parte legittimamente realizzata;

Per maggiori dettagli sulla procedura di Fiscalizzazione, rinvio ai miei articoli sul blog.

Si tratta di una possibile soluzione che non porta alla regolarizzazione o sanatoria delle opere, ma consente il loro mantenimento in situ dietro pagamento di sanzione pecuniaria.

In sostanza si “fiscalizza” la mancata demolizione delle opere, e ciò avviene azzerando in teoria l’indebito vantaggio economico che il proprietario manterrebbe sull’immobile.

La procedura di fiscalizzazione non esiste soltanto nell’art. 34 c.2 del DPR 380/01, ma anche negli articoli 33 e 38 della stessa norma, seppure con sfumature diverse.

Fiscalizzazione in zone a vincolo paesaggistico, è possibile?

Il nostro ordinamento attuale tiene chiaramente distinte e separate la disciplina urbanistica nazionale da quella paesaggistica. Infatti abbiamo il D.P.R. 380/01 Testo Unico per l’edilizia, e il Codice dei Beni culturali e Paesaggio D.Lgs. 42/2004.

Ci sono alcuni punti di “contatto” tra le due discipline; la più significativa prevede che i titoli abilitativi urbanistico edilizi abbiano come presupposto i vari nulla osta, pareri, autorizzazioni comune denominate dalle varie norme. Ovviamente la disciplina paesaggistica è tra i principali profili normativi che diventa presupposto dei titoli abilitativi edilizi.

Quello che invece occorre evidenziare è che la disciplina del paesaggio (D.Lgs. 42/2004) non contiene una articolata sezione relativa alla regolarizzazione degli illeciti e difformità aventi incidenza paesaggistica.

L’unica procedura ammessa è quella dell’Accertamento della compatibilità paesaggistica prevista dall’art. 167 del Codice D.Lgs. 42/2004, assai stringata e con molte limitazioni.

In estrema sintesi:

  • il DPR 380/01, con l’art. 34 c.2 sulla Fiscalizzazione non entra in merito sulla paesaggistica;
  • il D.Lgs. 42/2004 non prevede alcuna fiscalizzazione analoga per parziali difformità;

Inoltre la procedura di Compatibilità paesaggistica previsto dall’art. 167 del Codice non trova applicazione in presenza di aumento di volume o superficie. Per cui questa condizione è già da sola sufficiente per escludere l’eventuale possibilità ammessa dalla Fiscalizzazione urbanistica.

La giurisprudenza conferma l’inapplicabilità della fiscalizzazione paesaggistica.

Se la Fiscalizzazione è ammessa dall’art. 34 c.2 del DPR 380/01, dall’altra parte essa non ha efficacia anche in ambito paesaggistico. In altre parole la procedura di fiscalizzazione che ben conosciamo è confinata nel solo ambito urbanistico comunale, senza poter invadere la sfera paesaggistica.

Detta in questi termini possiamo affermare che la fiscalizzazione urbanistica non trova applicazione su immobili sottoposti al vincolo paesaggistico. Un brutto guaio, bisogna ammettere.

Il diniego di autorizzazione paesaggistica rappresenta un impedimento assoluto alla regolarizzazione del manufatto anche da un punto di vista edilizio. Infatti l’art. 146 comma 4 del D. Lgs. n. 42 del 2004, dispone che “l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 11 marzo 2020, n. 471), ovvero l’autorizzazione paesaggistica rappresenta un presupposto essenziale e indefettibile per il rilascio dell’eventuale sanatoria (sulla prevalenza della disciplina paesaggistica su quella edilizia vedasi Consiglio di Stato, IV, 8 luglio 2019, n. 4778).

Vediamo altri motivi ostativi alla Fiscalizzazione (anche) paesaggistica, estrapolandoli dalla sentenza di Cass. Pen. n. 1443/2020.

L’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, recita:
«2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.».

Questa disposizione è inserita in un articolo rubricato «Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire», ed in un contesto di disciplina in cui è reiteratamente indicato come presupposto della procedura di tale procedura, denominata di “fiscalizzazione” dell’illecito edilizio, l’essere state le opere
realizzate «in parziale difformità» (cfr. commi 1, 2-bis e 2-ter).

Costituisce principio consolidato per cui la Fiscalizzazione ex art. 34 c.2 DPR 380/01 trova applicazione soltanto per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, e non equivale ad una “sanatoria” dell’abuso edilizio, in quanto non integra una regolarizzazione dell’illecito e non autorizza il completamento delle opere realizzate (Cass. Pen. n. 28747/2018).

Illeciti o difformità edilizie compiute in zona paesaggisticamente vincolata, ai fini della loro qualificazione giuridica e sanzionatoria urbanistica, sono indifferenti per la distinzione tra interventi eseguiti in difformità totale o parziale ovvero in variazione essenziale: infatti l’art. 32 comma 3 d.P.R. 380/01 prevede espressamente che tutti gli interventi realizzati in zona sottoposta a vincolo paesaggistico eseguiti in difformità dal titolo abilitativo, inclusi quelli eseguiti in parziale difformità, si considerano come variazioni essenziali e, quindi, quali difformità totali (Cass. Pen n. 1443/2020, n. 37169/2014, n. 1486/2013).

In conclusione, la procedura di “fiscalizzazione” di cui all’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 non è mai applicabile alle opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, siccome queste non possono essere mai ritenute «in parziale difformità».



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