Entro quando impugnare i permessi di costruire ordinari e in sanatoria? • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Esistono due distinti regimi di decorrenza per impugnazione del titolo edilizio

L’impugnativa di permessi di costruire rilasciati in via ordinaria e in sanatoria è una materia che riguarda spesso la contrapposizione tra soggetto titolare del permesso e altri che hanno un (legittimo) contro interesse verso quel titolo, e impedirne gli effetti.

Il caso più conosciuto è il contenzioso giudiziario che può nascere tra due proprietà vicine, proprio perchè ritenuto pregiudizievole e dannosa l’attività edilizia in procinto di avviare, in corso d’opera (magari per varianti) o perfino a ultimazione opere.

Ma chi può avere diritto a impugnare i titoli edilizi rilasciati come permesso di costruire?

Qualunque vicino (e meno vicino) può vantare diritto a impugnare, anche senza particolari motivazioni, oppure esistono condizioni essenziali anche per il vicino?

La risposta si apprende dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato n. 7375/2023, n. 10715/2022; Cons. Stato, Ad. plen. n. 22/2021) la quale ha chiarito che, nei casi di impugnazione di un titolo edilizio, va riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato.

Si deve quindi rilevare che “il criterio della vicinitas non ha un carattere assoluto, dovendo essere parametrato all’incidenza territoriale del potere dell’amministrazione e necessitando di un apprezzamento caso per caso” (cfr. Cons. Stato n. 756/2022).

E’ stato inoltre affermato che, ai fini della sussistenza delle condizioni dell’azione avverso provvedimenti lesivi (anche) dal punto di vista ambientale, il criterio della vicinitas – ossia il fatto che i ricorrenti risiedono abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell’intervento o abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso, tenuto conto della portata delle possibili esternalità negative – rappresenta un elemento comunque di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere (Cons. di Stato n. 4038/2023).

Sorvolando sui motivi e presupposti necessari per impugnare un permesso di costruire, vanno tenuti distinti due regimi per i titoli abilitativi “concessori”, cioè il permesso di costruire rilasciato ex articolo 15 e seguenti DPR 380/01 e quello rilasciato in sanatoria ex articolo 36 DPR 380/01.

Il Consiglio di Stato recentemente ha confermato con sentenza n. 6928/2023 la distinzione sulla decorrenza dei termini per impugnare i titoli abilitativi rilasciati dal Comune.

Indice

Permesso di Costruire ordinario, decorrenza termini per impugnare
Permesso di Costruire in sanatoria , termini per impugnazione
Conclusioni e consigli

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Permesso di Costruire ordinario, decorrenza termini per impugnare

Generalmente il termine di impugnazione decorre dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell’intervento autorizzato (vedi anche C.d.S. n. 3889/2021, Ad. Plen. 15/2011, Cons. di Stato n. 8705/2010).

Più dettagliatamente il termine per impugnarlo decorre dal momento in cui si abbia conoscenza dell’inizio dei relativi lavori, ove con il ricorso si intenda contestare la possibilità stessa di edificare; decorre invece dal completamento degli stessi ove con il ricorso si intenda contestare soltanto le modalità con le quali l’edificazione è stata consentita (così per tutte C.d.S. n. 4134/2023, n. 962/2020, n.4701/2016, n. 2209/2012) per la distinzione fra la conoscenza giuridica e la conoscenza tramite apprezzamento della realtà materiale.

Il termine relativo all’impugnazione del P.d.C. può decorrere anche in riferimento ad altri momenti/eventi, ad esempio:

ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, la conoscenza di illegittimità e lesività può intendersi acquisita quando le opere abbiano raggiunto uno stadio tali da renderne chiara la posizione soggettiva del confinante (TAR Umbria 108/2016);
in via alternativa, la decorrenza del termine prende inizio dal momento in cui il proprietario confinante acquisisce la documentazione esibita dall’Amministrazione comunale a seguito dell’istanza di accesso; (TAR Umbria 108/2016);

Permesso di Costruire in sanatoria, termini per impugnazione

Il termine decorre dalla data in cui il soggetto contro interessato ne abbia conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciato il relativo titolo abilitativo in sanatoria.

Più dettagliatamente, il termine d’impugnazione di un titolo in sanatoria decorre dal momento in cui si conosca la circostanza del rilascio del medesimo atto per una determinata opera già esistente; la cui conoscenza deve essere dimostrata in giudizio al fine di far valere la tardività dell’impugnazione (Consiglio di Stato n. 6928/2023, n. 5307/2018, n. 1699/2013, n. 8147/2004).

Il Consiglio di Stato ha ribadito che il destinatario di un provvedimento di sanatoria edilizia non può beneficiare anche della decorrenza dalla pubblicazione all’albo pretorio del termine di impugnativa del provvedimento a lui favorevole; beneficio di cui non gode chi abbia (secondo l’ordinamento) ottenuto il rilascio di un provvedimento autorizzatorio prima dell’inizio dei lavori”).

Tuttavia esiste anche l’altro orientamento che ammette la decorrenza dalla pubblicazione in Albo pretorio, per prevenire la possibilità di impugnare senza un termine fissato il titolo abilitativo rilasciato, creando permanente situazione di incertezza delle situazioni giuridiche.

Tale orientamento risulta espresso in TAR Napoli n. 4027/2023 e prevede che:

In tema di impugnazione di provvedimenti abilitativi in materia edilizia, per i quali non è richiesta la notificazione individuale ai “vicini”, si deve tener conto dell’art. 20, comma 6, del testo unico sull’edilizia, per il quale “dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire è data notizia al pubblico mediante affissione all’albo pretorio. Gli estremi del permesso di costruire sono indicati nel cartello esposto presso il cantiere, secondo le modalità stabilite dal regolamento edilizio”.

Nel caso di permesso in sanatoria a titolo di condono ovviamente non vi è stata a suo tempo l’affissione del cartello per le opere, quando non siano stati rilasciati titoli abilitativi, ma secondo quanto disposto dall’art. 20, comma 6, deve esservi anche in tal caso la pubblicazione dell’atto nell’albo pretorio del Comune e con tale pubblicazione comunque si verifica la presunzione di conoscenza, dal momento che la legge prevede tale formalità, l’unica concreta possibile nel caso di rilascio del titolo in sanatoria.

Tale interpretazione dell’art. 20, comma 6, è coerente con le esigenze riguardanti la certezza dei rapporti giuridici di diritto pubblico e l’impossibilità di ritenere che un provvedimento autoritativo sia impugnabile in sostanza senza alcun limite di tempo.

Conclusioni e consigli

Come si evince, esiste una forte distinzione tra i due termini di decorrenza per impugnare Permessi di costruire ordinari e rilasciati in sanatoria; la seconda categoria appare anche più complessa della prima.

Resta il fatto che il rilascio di questi titoli abilitativi è sempre fatto salvo diritti di terzi, cioè rilasciate con la dovuta riserva per eventuali pretese civilistiche di altri soggetti.