Condono Lottizzazione abusiva con variante al Piano Regolatore

Recupero insediamenti illeciti esistenti al 1 settembre 1983, è disciplinato da leggi regionali e strumenti urbanistici comunali.

Attualmente il quadro normativo non prevede procedure di sanatoria “urbanistica” per insediamenti e lottizzazione abusiva.

Non stiamo parlando di opere edilizie in senso stretto, cioè relative alla sola sfera di interesse privato, bensì di complessi di opere realizzate in contrasto agli strumenti urbanistici comunali (Piano Regolatore). In altre parole non si parla dei condoni relativi ai singoli edifici, ma della mancata previsione urbanistica dell’insediamento abusivo nel Piano Regolatore Comunale.

Quindi non è il caso della villetta realizzata senza permesso di costruzione (una volta Concessione edilizia), bensì di quartieri o nuclei insediativi compreso le urbanizzazioni.

La lottizzazione abusiva è disciplinata dall’art. 30 del D.P.R. 380/01, e si concretizza con tre diverse modalità:

  1. materiale
  2. cartolare
  3. funzionale

[ TUTTO SU LOTTIZZAZIONE ABUSIVA ]

Tuttavia nel Testo Unico per l’edilizia non esiste un rimedio o procedura che possa regolarizzare l’esecuzione della più alta forma di abuso edilizio, cioè la lottizzazione abusiva.

Col primo Condono edilizio 1985 fu prevista la possibilità di sanare gli insediamento abusivi

L’emanazione della Legge 47/85 sul Condono edilizio doveva risolvere una serie di problemi attinenti agli illeciti edilizi e al mancato rispetto dell’assetto del territorio pianificato.

Buona parte delle norme relativa a questa legge hanno disciplinato la regolarizzazione delle costruzioni abusive, mentre la sanatoria dei profili pianificatori non ha avuto parimenti regolamentazione. Forse questa norma si poneva aspettative alte confidando in un sistema molto efficiente?

Al netto di queste mie considerazioni, il legislatore si pose il problema dell’abusivismo edilizio “grave”, cioè la realizzazione di insediamenti abusivi e perfino in contrasto al Piano Regolatore Generale del Comune.

In altre parole le scelte pianificatorie e di sviluppo insediativo del Comune era state sorpassate dall’esecuzione di espansioni dei centri abitati; in alcuni casi sono nati come nuclei abitativi e insediativi autonomi, cioè distanti da preesistenti città.

Ed ecco il motivo per cui il legislatore nella L. 47/85 provvide ad inserire l’art. 29, cioè una norma dedicata al recupero urbanistico degli insediamenti abusivi esistenti alla data del 1 ottobre 1983 (data di ultimazione opere per le domande del primo Condono, ndr).

Chiaramente l’intero presente articolo non riguarda gli insediamenti abusivi e lottizzazioni illecite compiute dopo la suddetta data.

Il ruolo delle Regioni e dei Comuni.

Era impossibile prevedere una specie di “colpo di spugna urbanistico” su tutti gli insediamenti abusivi a livello nazionale; giustamente il legislatore si pose attentamente il problema che fosse necessario sempre una valutazione discrezionale per ogni caso.

Per prima cosa questo “condono urbanistico” doveva avvenire entro un quadro di convenienza economica e sociale, tenuto conto degli interessi pubblici e privati in gioco.

E fu per questo che concesse alle Regioni la possibilità di stabilire modalità di regolarizzazione degli insediamenti abusivi, ammettendo in via eccezionale la procedura di “variante al PRG in sanatoria”, se così posso definirla. Faccio invece fatica a inquadrarla come una “Variante al PRG retroattiva”.

L’art. 29 della L. 47/85 stabilì da subito due modalità procedurali per recuperare gli insediamenti abusivi, e porli in regime di legalità urbanistica tramite idonee varianti al P.R.G.:

  • con disciplina delle Regioni, entro novanta giorni dall’entrata in vigore L. 47/85: esse dovevano prevedere apposite procedure di formazione, adozione e approvazioni delle varianti agli strumenti urbanistici;
  • dopo novanta giorni e fino all’emanazione di leggi regionali: possono formare oggetto di apposite varianti agli strumenti urbanistici comunali, rispettando comunque i principi (comma 1 e comma 2 lettere e), f) e g) dell’art. 29);

I principi fondamentali da valutare nelle varianti al PRG sono definiti nell’art. 29 L. 47/85:

  • realizzare una adeguata urbanizzazione primaria e secondaria;
  • rispettare gli interessi di carattere storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, idrogeologico;
  • realizzare un razionale inserimento territoriale ed urbano dell’insediamento.

A questi, si aggiungono ulteriori criteri e modalità da stabilirsi con legge regionale:

  • i criteri e i termini ai quali devono attenersi i comuni per la individuazione e la perimetrazione degli insediamenti abusivi;
  • i criteri ai quali devono attenersi i comuni qualora gli insediamenti abusivi ricadano in zona dichiarata sismica;
  • i casi in cui la formazione delle varianti è obbligatoria;
  • le procedure per l’approvazione delle varianti, precisando i casi nei quali non è richiesta l’approvazione regionale;
  • i criteri per la formazione di consorzi, anche obbligatori, fra proprietari di immobili;
  • il programma finanziario per la attuazione degli interventi previsti con carattere pluriennale;
  • la definizione degli oneri di urbanizzazione e le modalità di pagamento degli stessi in relazione alla tipologia edilizia, alla destinazione d’uso, alla ubicazione, al convenzionamento, anche mediante atto unilaterale d’obbligo, da parte dei proprietari degli immobili.

Gli aspetti coinvolti sono di natura rilevante, pensiamo ad esempio la compartecipazione dei proprietari privati alla realizzazione dell’urbanizzazione, dei relativi costi e conseguenti impegni d’obbligo.
Si rendeva necessaria da subito una attenta gestione e programmazione economica/tecnica per queste aree.

Valutazione discrezionale e assenza di obbligo per varianti di recupero insediamenti abusivi

Come premesso, il legislatore non ha previsto nessuna “sanatoria automatica” per questo tipo di insediamenti e lottizzazioni abusive. Al contrario ha rimesso agli enti pubblici (disciplina regionale e strumenti urbanistici comunali) il potere di valutare o meno la variante PRG in sanatoria.

Infatti sono indispensabili valutazioni di natura discrezionale, cioè da farsi caso per caso, sotto molti punti di vista. Proprio per la rilevanza degli interessi pubblici in gioco, questo tipo di valutazione non poteva che essere lasciato alle scelte del Comune, l’ente pubblico più vicino a queste realtà.

Trovo interessante la massima estrapolabile della sentenza del Consiglio di Stato n. 6762/2020:

<<Anche le varianti per il recupero dei nuclei edilizi abusivi rientrano nell’ampia discrezionalità immanente nell’esercizio del potere pianificatorio urbanistico comunale; con la conseguenza che non può essere predicato il carattere di obbligatorietà, quanto alla redazione di varianti per il recupero degli insediamenti abusivi (che discende, infatti, dall’art. 29 della legge n. 47 del 1985; laddove la perimetrazione dei nuclei abusivi, così come la successiva approvazione della variante rientrano nel potere pianificatorio discrezionale del Consiglio comunale, che esercita in tal caso la discrezionalità in funzione del recupero di una situazione creatasi in via di fatto, ma che tenga conto, oltre alla esigenza di recupero dei nuclei abusivi, delle generali esigenze di pianificazione del territorio comunale). La ratio di tali norme non è, infatti, quella di imporre alle amministrazioni comunali l’obbligo di considerare gli insediamenti abusivi a fini del recupero; bensì quella di introdurre una additiva – e speciale – tipologia di variante accanto a quelle già contemplate dall’ordinamento urbanistico; con la conseguenza che le amministrazioni interessate hanno una mera facoltà – e non un obbligo – di contemplare all’interno delle varianti generali gli insediamenti abusivi.>>

In definitiva il Comune si deve comportare quasi come se facesse una variante al P.R.G. in assenza dell’insediamento abusivo.
Infatti esiste l’onere di contemperare due interessi contrapposti: valutare il recupero di una situazione ormai esistente, sia il superamento del contrasto al previgente assetto di territorio pianificato.

Una scelta tutt’altro che facile da effettuare, e soprattutto da attuare con interventi di recupero degli standard urbanistici e dotazioni territoriali.

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carlo pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare
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