Condono edilizio in area vincolata: senza parere favorevole paesaggistico scatta il silenzio-rifiuto

paesaggistica

Quando l’abuso edilizio interessa un immobile o un’area sottoposta a vincolo, soprattutto paesaggistico, il condono non può essere circoscritto al rapporto tra richiedente e Comune, in quanto resta l’autorità procedente chiamata a definire la domanda di condono, ma il rilascio della concessione edilizia in sanatoria straordinaria è subordinato all’acquisizione del parere favorevole dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo. In altre parole, in presenza di un vincolo, come quello di natura paesaggistico, ambientale, storico-artistico, archeologico, idrogeologico, la sanatoria straordinaria non si forma validamente se manca il parere favorevole emesso dall’ente tutorio competente.

Indice

Il punto di partenza: l’articolo 32 della Legge 47/1985

La norma cardine è l’articolo 32 della Legge n. 47/1985, relativo alle opere costruite su aree sottoposte a vincolo, che nel tempo ha subito diverse modifiche e correttivi. La disposizione, nella sua formulazione vigente, e consolidata con le modifiche del terzo condono L. 326/03, stabilisce che il rilascio della concessione edilizia in sanatoria per opere eseguite su immobili vincolati è subordinato al parere favorevole e vincolante delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Il termine “subordinato” significa che tale parere favorevole diviene condizione essenziale, di procedibilità e di definizione favorevole del condono. Per il vincolo paesaggistico, il tema assume un peso particolare: l’amministrazione chiamata ad esprimere il parere non deve sostituirsi al Comune sul piano urbanistico-edilizio, ma deve verificare la compatibilità dell’opera abusiva rispetto ai valori paesaggistici tutelati. Tra l’altro, dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. 42/2004, il parere favorevole è stato sostituito con l’accertamento di compatibilità paesaggistica, senza applicare il divieto volumetrico o superficie previsto ad oggi dall’articolo 167 del medesimo Codice paesaggistico. Tra l’altro, si deve rammentare anche la criticità e incompatibilità per ottenere il parere favorevole su edifici incompleti.

Il parere paesaggistico nel condono non è una formalità

Il parere dell’ente preposto al vincolo ha natura obbligatoria e vincolante. Questo significa che, se il parere è negativo, il Comune non può semplicemente ignorarlo e rilasciare ugualmente il condono edilizio. La ragione è semplice: il procedimento di condono edilizio comprende al suo interno una fase endoprocedimentale dedicata alla tutela del vincolo, e questa fase non è autonoma rispetto alla sanatoria, ma ne condiziona l’esito finale. Ne deriva una conseguenza pratica molto importante: anche quando l’opera risulta astrattamente rientrante nei termini temporali del condono, e anche quando siano stati pagati oblazione e oneri, la presenza del vincolo può comunque impedire la definizione favorevole della domanda. Per dirla in modo diretto: essere nei termini del condono non basta, se l’immobile è vincolato e manca il parere favorevole, non si può concludere positivamente. Al contrario, in caso di parere di incompatibilità, si giunge al diniego del condono, da motivare adeguatamente, e al conseguente ordine di demolizione.

Condono 1994: il rinvio alla Legge 47/1985

Il secondo condono edilizio, disciplinato dalla Legge n. 724/1994 è soggetto alle medesime regole, infatti l’articolo 39 della stessa legge richiama la disciplina del primo condono, e quindi anche il meccanismo dell’articolo 32 della Legge n. 47/1985 per le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo. Questo punto è decisivo per le pratiche ancora pendenti e in attesa di rilascio, e spesso lo è ancora di più quando si prova a far valere una vecchia domanda di condono per neutralizzare un ordine di demolizione. In questi casi non basta affermare che l’abuso edilizio sia stato ultimato entro il 31 dicembre 1993, cioè entro il termine utile del secondo condono, occorre verificare anche la condonabilità sostanziale dell’opera e, in presenza di vincolo, il corretto ottenimento del parere favorevole dell’amministrazione tutoria.

Silenzio-rifiuto: quando il silenzio dell’ente non aiuta il privato

Il punto più delicato riguarda il significato del silenzio mantenuto dall’ente preposto alla tutela del vincolo. Nel regime vigente, consolidatosi dopo l’ultima modifica apportata all’articolo 32 L. 47/85, operata dalla L. 326/2003, se il parere non viene formulato entro 180 giorni dalla data di ricevimento della richiesta, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto dell’amministrazione.

Breve riassunto dell’evoluzione normativa

La disciplina del silenzio sui pareri vincolistici ha avuto un’evoluzione piuttosto tormentata. Nel primo impianto della Legge n. 47/1985, il rilascio del condono in presenza di vincoli era condizionato al parere favorevole dell’amministrazione preposta. Inoltre, il termine per la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono decorreva automaticamente dalla domanda di parere. Con la Legge n. 724/1994, in particolare nell’ambito del secondo condono, venne introdotta una disciplina che aprì alcune finestre di possibile formazione tacita del parere per specifiche ipotesi, specialmente in relazione ad ampliamenti o interventi senza aumento di superficie o volume su immobili soggetti ai vincoli allora ricondotti alle leggi n. 1497/1939 e n. 431/1985. La Legge n. 662/1996 complicò ulteriormente il quadro, differenziando le ipotesi e i termini in funzione delle tipologie di vincolo, con un intreccio non sempre lineare tra silenzio-assenso, silenzio-diniego e commerciabilità provvisoria degli immobili con domanda di condono pendente. La svolta definitiva, ma anche restrittiva, è arrivata con il terzo condono, cioè con il D.L. n. 269/2003, convertito nella Legge n. 326/2003. Questa disciplina ha ripristinato il regime generale del silenzio-rifiuto decorsi 180 giorni dalle richieste di parere per immobili sottoposti a vincolo, stabilizzando il principio secondo cui l’inerzia dell’ente non equivale a parere favorevole. Il risultato pratico è che oggi, per i condoni ancora da definire, affidarsi al presunto silenzio-assenso del parere vincolistico non è altamente ammissibile, specialmente in materia paesaggistica.

La fattispecie richiamata da Cassazione penale n. 13337/2026

In materia di domande di condono edilizio, la giurisprudenza continua a confermare la rigida applicazione del regime del silenzio-rifiuto sulle richieste dei vari pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati. Tra le tante, si riporta la sentenza di Cassazione penale n. 13337/2026, relativa ad un abuso di un capannone di circa 120 mq, e di un altro manufatto di circa 115 mq, con pilastratura in mattoni, solaio in laterocemento, tamponatura e altezza di circa tre metri, situati in area a vincolo paesaggistico e per i quali è stata presentata nel febbraio 1995 una richiesta di condono ai sensi della L. 724/1994. In seguito, per altri motivi è stato richiesto di revocare un ordine di demolizione, e in tale sede il giudice dell’esecuzione penale deve verificare anche la legittimità del titolo abilitativo sopravvenuto; in quella sede il giudice ha accertato e dichiarato l’illegittimità della concessione rilasciata in sanatoria, in quanto ottenuta nonostante il silenzio-rifiuto opposto e sollevato dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico.

La Corte di Cassazione, anche con sentenza n. 13337/2026, ha ribadito che, in tema di reati edilizi, nel caso in cui l’abuso risulti realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il procedimento amministrativo per il rilascio del provvedimento autorizzativo in sanatoria, in ragione della già avvenuta commissione dell’illecito penale, è disciplinato con maggior rigore, prevedendosi che la soprintendenza, per la formulazione del parere di sua competenza, prescritto dall’art. 32, comma 1, legge 28 febbraio 1985, n. 47, fruisca di uno “spatium deliberandi” più ampio di quello assegnatole dall’art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica preventiva (180 giorni, anziché 45) e che l’infruttuoso decorso di detto termine valga quale silenzio-rifiuto, impugnabile innanzi al giudice amministrativo (Cass. Pen. Sez. 3, n. 36580 del 17/05/2023; Cass. n. 30951 del 13/03/2024).

Le tre possibili uscite del procedimento vincolistico

Nel concreto, davanti a una richiesta di parere per condono edilizio in area vincolata, possono verificarsi tre scenari principali:

  1. Parere favorevole: il procedimento di condono può proseguire, fermo restando il controllo di tutti gli altri presupposti.
  2. Parere negativo: il Comune non può rilasciare validamente il condono in contrasto con il parere dell’ente tutorio, rendendo poi necessario emanare anche l’ordinanza di demolizione.
  3. Mancata risposta entro 180 giorni: si forma silenzio-rifiuto, impugnabile nei relativi termini (60 giorni al TAR e 120 giorni per ricorso straordinario);

Questa distinzione è fondamentale nelle vecchie domande di condono ancora pendenti, nelle compravendite di immobili con sanatorie non completamente definite e nelle istanze di revoca degli ordini di demolizione.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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