Abuso edilizio “misto” e la fine della valutazione unitaria nelle sanatorie edilizie • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
01/06/2025
Abusi edilizi

Il decreto Salva Casa ha frammentato le tipologie di illeciti edilizi e le loro procedure

Dalla L. 47/85 siamo stati abituati a lavorare con differenti livelli di irregolarità edilizie, e le relative procedure edilizie, secondo la seguente diversificazione “orizzontale” degli abusi edilizi:

ILLECITI EDILIZI DPR 380/01 ante DL 69/2024
primari	penalmente rilevanti e in concessorio (concessioni edilizie e permesso di costruire
minori	soggetti al regime autorizzativo o segnalazione asseverata (autorizzazione edilizia, DIA, SCIA)
formali	introdotti con L. 73/2010 (CILA tardiva)

Appare evidente come questa diversificazione di tipo orizzontale sia basata sull’entità qualitativa e quantitativa degli illeciti. Finora il criterio di valutazione unitaria dell’intervento e il possibile assorbimento nel livello superiore di un insieme di opere illecite si è considerato pacifico nella giurisprudenza sia penale che amministrativa. In ossequio inoltre al principio “tempus regit actum”, applicato alle meccaniche della L. 47/1985, tutte le irregolarità edilizie effettuate in passato e allora assimilabili a categorie diverse, si valutano coi parametri e criteri vigenti ad oggi, anche se originariamente di minor gravità. Si pone oggi il problema di come gestire abusi edilizi concatenati tra loro, cioè una sanatoria edilizia “multipla”.

La sommatoria di illeciti minori effettuati in diversi momenti di un arco temporale può configurare un illecito edilizio di livello superiore, se tali illeciti vengono cumulati nell’unico momento della proposizione dell’istanza di regolarizzazione. Nelle prassi amministrative si sono visti applicare metodi diversi:

Accumulazione unitaria dello stato di fatto esistente ad oggi, a prescindere dall’oggettiva stratificazione di interventi compiuti in un ampio arco temporale, anche ove dimostrata inconfutabilmente da documenti e altri elementi probanti. Secondo questa metodologia la valutazione dell’abuso avviene in modo unitario, così come il sanzionamento e il relativo procedimento di regolarizzazione.
Gestione separata delle rispettive irregolarità edilizie compiute nel tempo, trattandole come più illeciti e relative sanzioni, riunificati all’interno di un unico procedimento.
Gestione separata come sopra, ma trattata con distinti procedimenti per ciascun illecito edilizio.

Tra gli argomenti che portano ad evitare il criterio dell’accumulazione unificata ad oggi milita la trattazione separata delle tolleranze costruttive ed esecutive relative alle opere compiute distintamente per ciascun titolo abilitativo. Anche il vigente articolo 34-bis TUE stabilisce testualmente il rapporto inscindibile tra tolleranza di una opera edilizia e quel solo titolo abilitativo che l’ha legittimata; non per nulla, senza titolo abilitativo non ci sono neanche tolleranze.

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Diversificazione orizzontale e verticale degli abusi edilizi col Salva Casa

Con l’entrata in vigore del decreto-legge n. 69/2024 “Salva Casa”, e le relative modifiche apportate in sede di conversione con la legge n. 105/2024, la diversificazione orizzontale degli illeciti edilizi e delle relative procedure è divenuta anche verticale. In altre parole la valutazione unitaria dell’abuso edilizio e la diversificazione è divenuta pluri-strutturata, non facile da applicarsi, riassumibile in questa tabella:

ILLECITI EDILIZI DPR 380/01 post D.L. 69/2024
primari	penalmente rilevanti e in regime concessorio	– Permesso in sanatoria art. 36 – Permesso in sanatoria “attenuato” art. 36-bis
minori	soggetti al regime autorizzativo o segnalazione asseverata	– Parziali difformità PdC “ante 1977” regolarizzate con SCIA art. 34-ter c.1 – SCIA in sanatoria art. 36-bis
non più perseguibili	Equiparate a tolleranze costruttive	Parziali difformità al titolo abilitativo accertate con certificato di Abitabilità o Agibilità art. 34-ter c.4
formali	introdotti con L. 73/2010 (CILA tardiva)	invariato

Da quanto sopra emerge un quadro procedurale assai diversificato in varie direzioni, nel quale alcune tipologie di illeciti hanno natura ibrida: ad esempio, le parziali difformità al PdC “ante ‘77” potrebbero essere collocabili anche tra gli illeciti primari, se guardiamo la sostanza dell’illecito anziché il procedimento di regolarizzazione (SCIA). Lo stesso dicasi per le parziali difformità al titolo abilitativo sanate implicitamente dal rilascio di Abitabilità / Agibilità, per le quali è prevista la riconduzione nell’alveo delle tolleranze.

Il nuovo assetto pluristrutturato degli illeciti edilizi affermatosi dopo il decreto Salva Casa rende complesso operare una valutazione unitaria, avendo affiancato al previgente regime ordinario alcune particolari eccezioni sottrattive. In presenza di più illeciti distinti compiuti nel corso del tempo, l’applicazione di tale criterio e l’assorbenza nella categoria di livello superiore, rischierebbe di vanificare gli obbiettivi di semplificazione sanante previsti dalla nuova normativa.

Conclusioni e consigli utili

Dopo il Salva Casa la valutazione monolitica di un insieme di abusi edilizi diventa ancora più difficile, sia dal punto di vista sostanziale (tipologie e categorie di irregolarità) che formale (PdC e SCIA in sanatoria). Chissà come si assesterà la prassi applicativa e la giurisprudenza amministrativa sulla questione.

Difficile continuare ad applicare la regola dell’unitarietà della valutazione degli abusi secondo i criteri conosciuti e collaudati, dato che oggi questa logica si scontra con le differenziazioni operate nelle serie di illeciti rapportate all’epoca di realizzazione e al titolo a cui si riferiscono gli scostamenti nelle nuove forme di regolarizzazione.

A questo punto forse i tempi sono maturi per cambiare paradigma e passare ad un sistema di valutazione fondato sulla contestualizzazione della violazione rispetto all’epoca di realizzazione. Forse meno rigido, ma sicuramente più realistico. Ed equo.