Piano Regolatore, chi ha diritto ad impugnare al TAR? • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
21/04/2020
PRG e Pianificazione territoriale

Non esiste una “regola generale” per configurare gli interessati all’impugnazione degli atti di pianificazione urbanistica (salvo eccezioni).

Partiamo da una storia che accade spesso ai nostri committenti.

Il Comune di vattelappesca approva il nuovo strumento urbanistico generale (Piano Regolatore Generale, poi ogni Regione fa scelte autonome). In una zona, ci sono due lotti confinanti tra loro e in possesso a proprietari diversi, e il nuovo P.R.G. contestualmente aumenta gli indici edificatori ad uno e li riduce all’altro. Oppure siano modificate le destinazioni e previsioni di un singolo lotto confinante.

Ovviamente come per magia, il proprietario confinante sente la sensazione di aver subito una sorta di “ingiustizia”, uno spoglio della sua proprietà in favore del vicino (eh, questi vicini sono sempre dei “cattivoni” o amici della Politica locale, Poteri forti, eccetera).

Bene. Anzi, male. Il vicino, sentitosi “depredato” o escluso dall’improvviso cambiamento della previsione, decide di agire contro l’approvazione dello strumento urbanistico.

So bene che accettare le scelte discrezionali del P.R.G. può risultare indigesto a qualcuno.
E’ pur vero che ogni strumento urbanistico detta scelte politiche di sviluppo e assetto del territorio.

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Il P.R.G. è uno strumento politico tecnicamente assistito, e pertanto:

le scelte hanno una certa valenza discrezionale;
le previsioni non necessitano di specifica motivazione, in quanto richiamate nella relazione;
le previgenti versioni approvate non possono ingenerare aspettative qualificate;

se il nuovo strumento urbanistico e di pianificazione potrebbe contenere previsioni discutibili, possono essere oggetto di valutazione per vizi di sproporzione, illogicità, illegittimità e irragionevolezza.

Vediamo allora quali sono le possibili azioni per discutere le modifiche alle scelte di pianificazione urbanistica e territoriale:

Partecipazione: esiste l’istituto (e procedura) delle osservazioni, introdotto fin dalla L. 1150/42; con essa ogni cittadino può presentare l’osservazioni allo strumento urbanistico generale, anche senza essere portatore di specifici interessi;
Impugnazione: i soggetti interessati, e controinteressati, possono impugnare in sede amministrativa gli atti di pianificazione adottati o approvati dal Comune. Ciò è subordinato ad una serie di condizioni e presupposti, che saranno oggetto di valutazione.

Saltando il primo punto perchè non interessa in questa storia, analizziamo il secondo: l’impugnazione al T.A.R.

La scelta previsionale, di azzonamento e di destinazione di un lotto può creare vantaggio ad una parte e svantaggio ad un altra, creando due interessi contrapposti.

Proprio perchè le nuove scelte vanno a modificare l’assetto territoriale e i relativi interessi, sono due le tipologie di soggetti che potrebbero avere titolo a fare il ricorso ad esse:

Interessati: soggetti investiti direttamente da previsioni che incidono sul carattere patrimoniale o di condizioni di vita; essi devono fornire la prova del concreto pregiudizio patito o patiendo (Cons. di Stato n. 5908/2017).

Controinteressati: soggetti coinvolti con un interesse contrapposto o differente nei confronti dei soggetti interessati, sempre per motivi di carattere patrimoniale o qualitativo di vita;

Per la prima tipologia (Interessati) è più semplice definirne il perimetro, in quanto il rapporto è duale: interessato contro il Comune che ha fatto il P.R.G. La difficoltà è concentrata nella dimostrazione del danno e della sufficiente motivazione.

Per la seconda tipologia (Controinteressati) i contorni diventano ancora più indefiniti, perchè il rapporto che nasce sembra essere una “doppia dualità a catena”.

Provo a spiegare meglio questa mia riflessione. Il controinteressato persegue un obbiettivo diverso, e in contrapposizione a quello dell’interessato stesso. In altre parole, il suo scopo è avversativo, punta ad impedire che certe scelte vantaggiose per il vicino (interessato) possano provocare svantaggi.

Nel ricorso saranno valutate le rispettive posizioni specifiche in capo alle due parti contrapposte.

Provo a spiegare ancora meglio alcuni principi riportando dei passaggi dalla giurisprudenza amministrativa.

Non è la natura dello strumento urbanistico a determinare la possibilità di individuare un controinteressato, ma il suo contenuto (Cons. di Stato n. 2103/2020).

E’ evidente che deve risultare l’attribuzione di un interesse, di un vantaggio a favore di qualcuno verso per il quale avviene l’opposizione. Quando si concretizza un interesse (o presunto tale) a favore di qualcuno, allora può avviarsi l’azione da parte di chi ha il contro-interesse.

Più dettagliatamente: <<non è identificabile una “regola generale” di non configurabilità di controinteressati all’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica (salvo eccezioni). Infatti, la sussistenza del soggetto controinteressato si determina non già in relazione alla natura dell’atto (se si tratti, ad esempio, di atto normativo, generale, di pianificazione o programmazione, di natura provvedimentale con destinatario specifico, etc.), ma si determina in ordine alla previsione (o meglio, allo specifico contenuto costitutivo) dello stesso, laddove questa forma oggetto di impugnazione, richiedendosene l’annullamento. Ne consegue che, laddove sia oggetto di impugnazione la delibera di approvazione di uno strumento urbanistico, saranno cointeressatati in sede processuale i soggetti beneficiari delle nuove previsioni introdotte per il tramite del medesimo (laddove il motivo di impugnazione tenda ad ottenere il totale annullamento dell’atto), ovvero quei soggetti destinatari di specifiche, positive previsioni, laddove il motivo di impugnazione si rivolga non già all’atto nel suo complesso, bensì ad una previsione particolare del medesimo.>> (Cons. di Stato n. 2103/2020, 1012/2020).

La sussistenza della posizione del controinteressato si manifesta quindi nei casi in cui l’oggetto di impugnazione sia una variante al piano regolatore generale (o ad uno strumento attuativo del medesimo), con la quale si determinano destinazioni o previsioni urbanistico/edilizie nuove, al tempo stesso favorevoli per alcuni soggetti e sfavorevoli per altri, anche in riferimento ad assetti precedenti del territorio (Cons. di Stato n. 1012/2020).