Lottizzazione abusiva e confisca delle aree anche con prescrizione penale • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
02/11/2023
Lottizzazione abusiva

Per l’acquisizione gratuita di aree lottizzate abusivamente è sufficiente l’accertamento oggettivo del fatto in sede processuale e anche con estinzione del reato.

La lottizzazione di una o più aree è un reato penalmente punibile, oltre che il più pesante illecito sotto il profilo urbanistico e amministrativo: infatti la lottizzazione abusiva è punita anche con la confisca delle aree interessate, cioè una acquisizione gratuita a favore dell’Amministrazione comunale, per il fatto di aver effettuato un intervento di una certa rilevanza complessiva e in contrasto alla pianificazione e strumento urbanistico comunale.

Si tratta del più alto dei reati urbanistici, e non è sanabile con una variante al piano regolatore effettuata posteriormente all’intervento abusivo, in quanto in contrasto e contrario alla pianificazione urbanistica e assetto del territorio scelto dal Comune, e soprattutto insanabile dalla procedura di sanatoria edilizia prevista dall’articolo 36 D.P.R. 380/01.

In questo articolo tratterò le condizioni che possono portare alla possibile confisca delle aree lottizzate abusivamente, in particolare anche quando nel procedimento penale verso i responsabili sia intervenuta la prescrizione.

Indice

Per l’acquisizione gratuita di aree lottizzate abusivamente è sufficiente l’accertamento oggettivo del fatto in sede processuale e anche con estinzione del reato.
Quando si verifica lottizzazione abusiva
Repressione delle lottizzazioni abusive del DPR 380/01
Sanzioni penali e confisca delle aree
Lottizzazione abusiva, prescrizione e confisca delle aree
Sanzionamento applicabile anche versi acquirenti successivi

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Quando si verifica lottizzazione abusiva

La definizione di lottizzazione abusiva è contenuta nel comma 1 articolo 30 DPR 380/01, che riporto integralmente:

1. Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonchè quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

La giurisprudenza ha esaminato tante casistiche di lottizzazione abusiva, e riporto di seguito le tre tipologie che potrebbero verificarsi anche in maniera combinata mista:

materiale, quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione.
cartolare o negoziale, si verifica per effetto di frazionamenti non autorizzati e vendite di terreni in lotti. Essa non si è concretizzata (ancora) con opere fisiche o cambi funzionali del territorio e di gruppi di edifici, piuttosto ne crea i presupposti per l’esecuzione differita nel tempo.
funzionale, attraverso un globale mutamento di destinazione d’uso dei volumi facenti parte di un complesso edificato, in modo da conferire all’area interessata un diverso assetto territoriale e incidendo sostanzialmente sugli standard urbanistici e dotazioni territoriali.

La vera difficoltà è individuare un confine netto tra lottizzazione abusiva e intervento edilizio compiuto in assenza di permesso di costruire (ma anche con difformità ad esso, intendiamoci).

L’aspetto singolare è che lottizzazione abusiva potrebbe configurarsi anche nel caso di permessi di costruire rilasciati per singoli edifici raggruppati, in quanto il titolo abilitativo non può sostituire la pianificazione del territorio, ma deve presupporre la conformità allo strumento urbanistico, al regolamento edilizio e a tutte le discipline/norme di settore.

Inoltre la lottizzazione abusiva può avvenire anche in area già urbanizzata, proprio perchè l’intervento compiuto potrebbe porsi comunque in contrasto con le previsioni generali pianificatorie (es. Piano Regolatore Generale comunale) o gli strumenti attuativi adottati/approvati dal Comune (es. piani particolareggiati, piano di recupero, lottizzazione a scopo edificatorio, ecc).

Infine si rammenta anche la casistica di lottizzazione abusiva avvenuta e accertata anche in presenza di un insieme di costruzioni realizzate e ciascuna autorizzata con permesso di costruire, senza tuttavia autorizzare le circostanti urbanizzazioni e opere complessive al contorno. Sorge infatti il problema del permesso di costruire rilasciato in contrasto ad una area sprovvista di opere di urbanizzazioni, oppure realizzate in contrasto agli strumenti di pianificazione e governo del territorio.

Repressione delle lottizzazioni abusive del DPR 380/01

Un primo filtro alla circolazione di aree interessate da questi rilevanti fenomeni di trasformazione illegittima dei suoli è previsto dal comma 2 dell’articolo 30 D.P.R. 380/01: si tratta dell’obbligo di allegare il Certificato di destinazione urbanistica agli atti di trasferimento immobiliare tra vivi a pena di nullità; tale obbligo non trova applicazione quando i terreni costituiscano pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano, purché la superficie complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 metri quadrati.

Per i casi in cui sia stata omesso il C.D.U. in questi atti, l’articolo 30 comma 4-bis T.U.E. prevede una possibilità di “sanare” la mancata presentazione: essi possono essere confermati o integrati anche da una sola delle parti o dai suoi aventi causa, mediante atto pubblico o autenticato, al quale sia allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree interessate al giorno in cui è stato stipulato l’atto da confermare o contenente la dichiarazione omessa.

Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’esecuzione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, deve emanare l’ordinanza e notificarla ai proprietari delle aree (ed agli altri eventuali soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 29 D.P.R. 380/01), oltre che a disporre la sospensione dei lavori qualora fossero ancora in corso. Il provvedimento di ordinanza comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.

A meno che l’ordinanza non venga revocata, trascorsi novanta giorni dalla notifica ai proprietari le aree lottizzate sono acquisite di diritto (e gratuitamente) al patrimonio disponibile del comune e il dirigente / responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. Se guardiamo bene, ricalca l’analogo procedimento per mancata inottemperanza all’ordinanza di demolizione di abusi edilizi emanata ai sensi dell’articolo 31 commi 2 e seguenti D.P.R. 380/01 (sul quale l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è recentemente espressa). In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’articolo 31, comma 8 DPR 380/01 (organo regionale competente). La questione di acquisizione gratuita e confisca viene ripresa anche dall’articolo 44 DPR 380/01, come evidenziato nel successivo paragrafo.

Bisogna aggiungere un altro strumento di contrasto e prevenzione alle lottizzazioni abusive: gli atti di trasferimenti dei lotti di terreno, per i quali sia stato emesso il provvedimento/ordinanza di rimessa in pristino, sono nulli e non possono essere stipulati, né in forma pubblica né in forma privata, dopo la trascrizione dell’ordinanza nei registri immobiliari e prima della sua eventuale cancellazione o della sopravvenuta inefficacia del provvedimento del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale.

Tutte queste disposizioni trovano applicazione agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del Catasto dopo il 17 marzo 1985, e non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti, nonchè agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù.

Sanzioni penali e confisca delle aree

L’articolo 44 del DPR 380/01 introduce una serie di ulteriori conseguenze a carico di chi commette reato di lottizzazione abusiva.

In quanto reato (illecito penalmente rilevante), la lettera c) del comma 1 articolo 44 DPR 380/01 lo punisce con l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro, facendo espresso rinvio alla ipotesi di lottizzazione abusiva dell’articolo 30.

Il successivo comma 2 del predetto articolo 44 prevede un’ulteriore conseguenza punitiva di questo reato:

la sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

Da una prima lettura, sembrerebbe che per la confisca (acquisizione gratuita) al patrimonio del Comune sia sufficiente l’accertamento dell’intervento lottizzante abusivo con sentenza definitiva emessa dal giudice penale.

E’ da intendersi riferito alla sentenza di condanna definitiva verso i proprietari, e soprattutto cosa accade se interviene prima la prescrizione penale (o anche la dipartita del diretto interessato?).

Lottizzazione abusiva, prescrizione e confisca delle aree

Una risposta alla possibile acquisizione gratuita e confisca dell’aree lottizzate abusivamente anche in caso di prescrizione penale arriva dalla sentenza di Cassazione Penale n. 42235/2023:

In tema di lottizzazione abusiva, ove le prove di tipo dichiarativo o documentale, finalizzate all’accertamento della sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivo dell’illecito lottizzatorio, siano state acquisite antecedentemente alla data di estinzione per prescrizione di tale illecito, in un giudizio che abbia assicurato il pieno contraddittorio tra le parti, non è di ostacolo alla c.d. confisca urbanistica la circostanza che tale accertamento venga svolto dal giudice di appello, supplendo al silenzio motivazionale sul punto a seguito di impugnazione avverso la sentenza di primo grado che non l’abbia disposta, non essendo necessario che l’istruzione dibattimentale svoltasi in primo grado sia completa, in quanto è sufficiente che il giudice sia in grado di decidere allo stato degli atti fino a quel momento acquisiti, con il solo divieto per il giudice di appello di svolgere attività istruttoria integrativa a norma dell’art.603, cod. proc. penale.

Significa che la confisca gratuita delle aree in cui sia stata accertata la lottizzazione abusiva nel procedimento penale svoltosi può avvenire anche in presenza di una causa estintiva del reato lottizzatorio determinata dalla prescrizione, a condizione che sia rimasto accertato l’elemento oggettivo e soggettivo nel dibattimento.

Sanzionamento applicabile anche versi acquirenti successivi

E’ importante invece che la giurisprudenza respinge l’argomentazione avanzate a difesa dai successivi compratori per reclamare la buona fede e la completa estraneità all’abuso, avendo acquistato i suoli solo a valle del frazionamento dell’area, con conseguente impossibilità, per la stessa, di essere partecipe di qualsivoglia disegno lottizzatorio (TAR Emilia Romagna (BO) Sez. I n. 1019/2016).

Il predominante orientamento della giurisprudenza amministrativa stabilisce che la lottizzazione abusiva opera in modo oggettivo e indipendentemente dai successivi proprietari interessati, i quali, eventualmente, potranno far valere la propria buona fede nei confronti dei propri danti causa (Cons. Stato, sez. IV, nr. 3115/2014 e n. 1589/2014).

Pertanto è pienamente legittima l’irrogazione degli ordini di sospensione nei confronti degli attuali proprietari, anche allegando l’originaria o precedente ordinanza di sospensione di lottizzazione abusiva notificata al precedente proprietario (TAR Emilia Romagna (BO) Sez. I n. 1019/2016).

La giurisprudenza esclude l’ipotesi di affidamento ingenerato dai precedenti atti di compravendita: sul punto, il consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa esclude che da una situazione di abusivismo edilizio e, tanto meno, da un’accertata lottizzazione abusiva, possa derivare, in capo ai successivi acquirenti della proprietà una situazione di affidamento circa la legittimità delle pregresse alienazioni della stessa.

Anzi, al contrario, la giurisprudenza amministrativa largamente sostenuto non solo che una pregressa attività di “lottizzazione abusiva” non possa ingenerare alcun tipo di affidamento giuridicamente tutelato circa la non sanzionabilità di tale condotta illecita nel caso di successive alienazioni dei suoli, ma anche che tale grave tipologia di abuso non consenta di sanare i singoli interventi realizzati in ciascun lotto oggetto di illecito frazionamento.