Cambi d'uso spazi accessori in abitativi: esclusi dal Salva Casa perchè privi di autonomia funzionale • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

02/03/2026
Cambio Destinazione d'uso

Come previsto, rimarranno delusi i tanti che credevano che la legge n. 105/2024 avesse semplificato le trasformazioni di spazi e locali legittimati in origine come privi di permanenza umana verso destinazioni d’uso primarie, o categorie funzionali autonome. Non c’erano dubbi sul perchè la Legge Salva Casa avesse, solo in determinati casi, parzialmente liberalizzato i cambi d’uso tra categorie urbanisticamente rilevanti: la motivazione riguardava l’invarianza degli effetti sulle urbanizzazioni circostanti dei nuovi carichi urbanistici. In altre parole, il Salva Casa non trova applicazione per qualsivoglia cambio di destinazione comportante un incremento di carico urbanistico, avendo semplificato soltanto una parte dei mutamenti di destinazione tra le seguenti categorie funzionali autonome, in determinate zone urbanistiche e al di sopra dei piani terra degli edifici.

I cambi d’uso da superfici accessori a superficie utile richiedono il permesso di costruire per incremento carico urbanistico

A molti sfugge ancora un concetto che, pur non essendo espressamente scritto nel Testo Unico Edilizia, ormai dovrebbe essere chiaro: ogni forma di incremento di carico urbanistico è soggetta al previo ottenimento del permesso di costruire, salvo quanto diversamente previsto da disposizioni specifiche o da quelle regionali. Quando una superficie o un locale di un edificio è stata autorizzata come accessoria, ossia come luogo non destinato alla permanenza di persone, essa non incide sul dimensionamento della superficie utile “primaria” e sui relativi carichi urbanistici, risultando priva di propria autonomia funzionale. Anche la legge n. 105/2024 “Salva Casa” non ha minimamente scalfito questa nozione, né i relativi limiti applicativi.

Sulla natura del “vano accessorio”, la giurisprudenza ha costantemente ritenuto che esso non sia computabile nella superficie lorda utile agli effetti edilizi e dimensionali del piano regolatore, vediamone alcuni esempi:

Taverna abitabile o pertinenziale;
Cantina convertita in abitazione;
Autorimessa e garage in abitazione;
Deposito in abitazione;
Sottotetto in mansarda abitabile (soggetta anche a possibile legislazione regionale più semplificata);
Portico;
Loggiato;

Trasformare uno spazio autorizzato come accessorio in superficie utile effettiva significa aumentare il numero degli abitanti e dei fruitori dell’immobile, delle urbanizzazioni e del territorio circostante.

Ciò produce incremento di carico urbanistico, o maggior intensificazione dell’uso delle urbanizzazioni e dotazioni territoriali esistenti, e pertanto rimane assoggettato al permesso di costruire (salvo quelle casistiche di ristrutturazione pesante, fattibile eventualmente con la SCIA alternativa al permesso). L’unica eccezione, assai rara da riscontrare, è quella dei titoli abilitativi edilizi rilasciati prevedendo il conteggio dell’intera volumetria senza distinzioni tra lorda e accessoria (e pagando i relativi oneri concessori), nonché del conteggio dell’intero spazio come superficie utile lorda, senza detrarre o distinguerlo dalla superficie accessoria.

Confermate limiti Salva Casa ai cambi d’uso incrementali di spazi accessori

Ad esempio, la sentenza del TAR Lombardia, Milano, n. 808/2026, ha confermato la correttezza del diniego espresso dal Comune verso una SCIA presentata per il cambiamento della destinazione d’uso funzionale, senza opere, di un deposito posto al piano terra, di natura industriale-artigianale, in commerciale. La tesi del cittadino ricorrente è stata respinta, in quanto sosteneva la violazione dell’art. 23-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, come novellato dal decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, in quanto la nuova formulazione di tale norma consentirebbe “sempre” il cambio di uso richiesto, fatta eccezione con riguardo alla “possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni” a tale mutamento;

È stata invece accolta la tesi del Comune, la quale sosteneva che la funzione accessoria di deposito della ricorrente non avrebbe una propria autonomia funzionale; essendo stato il locale assentito, in precedenza, come locale senza permanenza di persone, con assenza di incidenza sulla Superficie Lorda di Pavimento e sui relativi carichi urbanistici. Ciò comporterebbe, secondo la difesa comunale, che non si tratti di mutamento di uso fra categorie funzionali, ma di intervento con cui si vorrebbe attribuire ad uno spazio senza alcuna consistenza urbanistica una nuova funzione, “con la trasformazione di un locale senza carico urbanistico in uno con carico urbanistico e con permanenza di persone”, e necessità, a quel punto, di assenso tramite un titolo edilizio “superiore”, ovvero il permesso di costruire o la SCIA alternativa al permesso.

Il TAR Lombardia ha ritenuto corretto il presupposto in base al quale il Comune resistente ha rilevato che il mutamento di destinazione d’uso che la ricorrente avrebbe inteso attuare ha uno spettro di azione più ampio del semplice mutamento di uso fra categorie funzionali. Si mirava infatti ad attribuire ad uno spazio senza permanenza di persone un aumento di fatto della Superficie Lorda di Pavimento dell’edificio, con la trasformazione di un locale senza carico urbanistico in uno con carico urbanistico e con permanenza di persone; non avendo peraltro alcun rilievo, nel contenzioso odierno, l’eventuale dato di fatto costituito dalla “vocazione” commerciale della particella adiacente a quella oggetto di SCIA.

Inoltre, ha colto nel segno anche un altro punto sostenuto dal Comune: la disciplina semplificatrice della legge n. 105/2024 Salva Casa non ha inciso sugli spazi situati al piano terra e sottostanti ad esso, fatte salve diverse disposizioni favorevoli previste dalle legislazioni regionali.

I mutamenti d’uso semplificati dal Salva Casa

L’articolo 23-ter del DPR 380/2001 è stato riformato profondamente dalla legge n. 105/2024, ma non contiene da solo tutta la disciplina relativa ai cambi di destinazione: esso infatti va letto coordinatamente con gli articoli 3 e 10 del testo unico edilizia. All’interno dell’articolo 23 coesistono più regimi inerenti ai mutamenti di destinazione. Affinché il regime speciale e semplificato possa trovare applicazione, devono coesistere entrambe le seguenti condizioni:

1. Localizzazione urbanistica

Il Cambio d’uso deve avvenire all’interno delle tre seguenti zone urbanistiche di cui al D.M. 1444/1968, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia:

Zone A: le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi;

Zone B: le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq;

Zone C: le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B);

2. Categorie funzionali ammesse

Il mutamento deve avvenire tra le categorie funzionali indicate dall’articolo 23-ter, comma 1, lettere, rimanendo esclusa quella rurale:

a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettivo;
b) produttiva e artigianale;
c) commerciale;

La nuova formulazione dell’articolo 23-ter ha introdotto mutamenti di destinazione d’uso semplificati, ma non privi di condizioni. Il legislatore ha chiaramente adottato un approccio cautelativo per contemperare diversi interessi pubblici concorrenti, mantenendo ferme una serie di verifiche obbligatorie.

Da un lato, sono state previste semplificazioni agevolate:

sugli oneri di urbanizzazione;
sulla monetizzazione dei parcheggi pubblici;
sulla dotazione minima dei parcheggi privati.

Dall’altro lato, è stato ribadito l’obbligo di:

rispettare le normative di settore (sicurezza, igiene, prevenzione incendi, commercio);
consentire ai Comuni, tramite gli strumenti urbanistici, di fissare condizioni specifiche;
mantenere determinate cautele, ad esempio quelle legate a rischio idraulico, vincoli paesaggistici, e disciplina del commercio.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

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