Cambio d’uso e oneri di urbanizzazione: si paga solo la differenza, anche per edifici ante 1977

Nel muramento di destinazione d’uso di un edificio esistente il Comune può richiedere gli oneri concessori come se l’immobile fosse una nuova costruzione per la prima volta? E può richiederlo anche se il fabbricato è stato realizzato prima della legge n. 10/1977 “Bucalossi”, ossia quando il contributo concessorio non esisteva? Il TAR Sicilia, Catania, con sentenza 2 ottobre 2026, n. 2593, ha applicato il criterio differenziale: l’importo degli oneri si può richiedere solo per l’eventuale incremento di carico urbanistico prodotto dalla nuova destinazione rispetto all’intorno.

Punti chiave

• La categoria onerosa concessoria dipende dalla destinazione urbanistico-edilizia oggettiva dell’immobile, non dal settore economico dell’impresa che lo utilizza.
• Nel cambio d’uso di un edificio esistente il Comune deve detrarre gli oneri riferibili alla destinazione precedente e richiedere solo l’eventuale differenza positiva.
• Per edifici legittimamente realizzati prima della L. 10/1977, gli oneri della destinazione originaria devono essere considerati virtualmente assolti ai fini del computo.

Fattispecie: abitazione trasformata in ufficio

Una società aveva presentato una SCIA per cambiare la destinazione da abitazione a ufficio amministrativo non aperto al pubblico (sulle procedure amministrative si rammenta che le legislazioni regionali possono disciplinare le procedure dei cambi funzionali). Il Comune ha quantificato gli oneri di urbanizzazione in misura pari a 40.194 euro, applicando la tariffa prevista per gli insediamenti direzionali e commerciali; la somma era stata versata con riserva di ripetizione, e ciò significa che il cittadino si riserva il diritto di farseli restituire in tutto o in parte con successivo provvedimento del giudice. Il versamento con riserva di ripetizione si effettua allo scopo di dare efficacia al titolo, segnalazione o comunicazione edilizia, e richiedere la restituzione in un secondo tempo, senza pregiudicare l’efficacia stessa del titolo. A volte è anche l’unica strada da poter intraprendere se si vogliono svolgere i lavori oggetti di pratica edilizia.

La destinazione tariffaria è oggettiva

Il TAR ha respinto la tesi secondo cui il mutamento da abitazione a ufficio dovesse essere assoggettato al pagamento degli oneri di urbanizzazione al pari della prima costruzione in situ e, affermando a tal proposito che:

«La categoria tariffaria applicabile deve essere individuata sulla base della destinazione urbanistico-edilizia oggettivamente impressa all’immobile, non in relazione al settore economico nel quale opera il soggetto che ne è proprietario o utilizzatore. La destinazione industriale o artigianale presuppone che nell’immobile si svolga un’attività produttiva consistente nella trasformazione o lavorazione di beni ovvero che i locali, pur destinati a funzioni amministrative, costituiscano una componente accessoria e inscindibile di un unitario insediamento produttivo. Non è invece sufficiente che l’attività amministrativa svolta nell’immobile sia riferibile ad un’impresa operante nel settore industriale o artigianale. L’ufficio amministrativo autonomamente considerato conserva una destinazione oggettivamente direzionale, indipendentemente dalla circostanza che sia o meno aperto al pubblico e dalla natura dell’attività economica esercitata dall’impresa per la quale esso presta servizio. La mancata apertura al pubblico distingue l’ufficio dall’esercizio commerciale, ma non ne esclude la natura direzionale. Anche un ufficio esclusivamente interno può infatti determinare esigenze urbanistiche riconducibili alla presenza degli addetti, alla mobilità, ai parcheggi e all’utilizzazione dei servizi. Nel caso in esame non risulta che l’unità immobiliare sia fisicamente inserita in uno stabilimento industriale o artigianale, né che sia destinata ad una funzione meramente accessoria rispetto a un’attività produttiva esercitata nel medesimo complesso. La destinazione dichiarata nella segnalazione certificata, invero, è quella di ufficio amministrativo e, pertanto, la destinazione va ricondotta alla categoria direzionale.».

La parte centrale della decisione riguarda il metodo di calcolo, proprio perchè l’edificio esistente incideva già sul territorio con la precedente destinazione residenziale; il Comune non può applicare nuovamente una contribuzione pari all’intero carico urbanistico, cioè come se fosse realizzato davvero per la prima volta. Semmai è necessario quantificare la differenza del carico urbanistico apportato dal mutamento funzionale, e chiamasi “regime differenziale”.

Infatti, nella sentenza è affermato che «Il Comune non può pertanto trattare il mutamento come se si trattasse della realizzazione ex novo dell’intera superficie, ma può richiedere soltanto l’eventuale maggior costo urbanistico riconducibile alla nuova utilizzazione. Trova conseguentemente applicazione il criterio differenziale, in forza del quale il contributo dovuto è pari alla differenza tra gli oneri corrispondenti alla nuova destinazione e quelli riferibili alla destinazione precedente, sicché il contributo è dovuto soltanto se tale differenza è positiva; nessuna ulteriore somma è invece esigibile quando la nuova destinazione presenti un carico urbanistico equivalente o inferiore. Tale criterio risponde anche al divieto di duplicazione del contributo, poiché impedisce che il medesimo carico urbanistico venga integralmente assoggettato a contribuzione una seconda volta in occasione di ogni successivo mutamento di destinazione. Il Comune, pertanto, avrebbe dovuto determinare gli oneri relativi alla destinazione direzionale e detrarre da essi quelli corrispondenti alla precedente destinazione residenziale, applicando ad entrambe le componenti le tariffe e i parametri vigenti al momento della presentazione della segnalazione certificata.».

Il contributo va quindi determinato confrontando, con le tariffe onerose vigenti alla stessa data, gli oneri della nuova destinazione direzionale con quelli riferibili alla precedente destinazione residenziale, e la debenza è riferita soltanto alla differenza positiva. Se la differenza è negativa, nulla è dovuto e soprattutto il Comune non deve restituire nulla al cittadino: per dirla breve, il pagamento degli oneri è unidirezionale (verso il Comune).

Edifici ante 1977: debenza oneri originari virtualmente assolti

Il fabbricato era stato realizzato antecedentemente al 1° settembre 1967, pertanto prima dell’istituzione dell’obbligo di compartecipazione del cittadino privato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione per interventi edilizi incidenti sul carico urbanistico. Sul punto si sono formati due correnti di pensiero circa l’inquadramento degli edifici preesistenti al 28 gennaio 1977, data di entrata in vigore della L. 10/1977:

• regime differenziale e scomputo oneri ritenuto ammissibile soltanto in presenza di effettivo pagamento degli oneri concessori, effettuato post L. 10/1977. In sostanza saremmo di fronte ad un vero e proprio “anno zero” degli oneri di urbanizzazione, in tutto e per tutto, senza una protezione o esclusione per quelli costruiti prima. In sostanza, ai fini del conteggio degli oneri, gli edifici ante L. 10/1977 verrebbero conteggiati oggi per la prima volta. Personalmente non condivido questa impostazione per due motivi:
  • 1) di fronte ad un nuovo obbligo ex L. 10/77, si avrebbe un effetto retroattivo;
  • 2) si rischia davvero un pagamento duplicato degli oneri, a fronte di tanti edifici realizzati dai privati con esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione;
• equiparazione patrimonio costruito ante L. 10/1977 all’avvenuto versamento virtuale degli oneri: in sostanza, si considera che alla data del 28 gennaio 1977 tutte le costruzioni realizzate legittimamente abbiano assolto a suo tempo alla debenza onerosa. A mio avviso è la strada più sostenibile e corretta, ma anche valorizzata dalla giurisprudenza amministrativa (C.G.A.R.S. 968/2024, che riprende sul punto anche il Cons. di Stato n. 1961/2023, n. 5741/2021, n. 3858/2020, n. 4019/2019, n. 3298/2015).

Si riporta integralmente l’analisi espressa dal TAR Sicilia, assieme ai principi di riferimento:

La circostanza che il fabbricato sia stato realizzato nel 1967, prima dell’entrata in vigore della legge n. 10/1977, non consente di applicare integralmente gli oneri riferibili alla nuova destinazione. Va, peraltro, dato atto che sul punto la giurisprudenza ha espresso due orientamenti.
Secondo il primo orientamento, lo scomputo sarebbe possibile soltanto in presenza di oneri effettivamente corrisposti in occasione della costruzione originaria. Per gli edifici anteriori alla legge n. 10/1977, non essendo stato eseguito alcun versamento, il mutamento di destinazione comporterebbe quindi il pagamento integrale degli oneri relativi alla nuova utilizzazione.
Secondo un diverso orientamento, al quale ha aderito il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con sentenza n. 968/2024, il criterio differenziale deve trovare applicazione anche quando l’edificio sia stato legittimamente realizzato in un’epoca nella quale l’ordinamento non prevedeva ancora il contributo concessorio.
Il Collegio condivide tale interpretazione.
L’edificio realizzato prima del 1977 non era privo di un carico urbanistico proprio. Esso impegnava già, in relazione alla sua legittima destinazione residenziale, le infrastrutture e i servizi presenti nel territorio comunale. La circostanza che il legislatore non avesse ancora introdotto il contributo concessorio non comporta l’inesistenza di tale carico, ma soltanto la sua originaria non assoggettabilità a contribuzione. La nuova disciplina non può essere applicata retroattivamente, recuperando in occasione del mutamento di destinazione gli oneri che non erano previsti né dovuti al momento della costruzione. Se si imponesse oggi il pagamento integrale della tariffa relativa alla nuova destinazione, verrebbe sottoposto a contribuzione non soltanto il maggiore carico derivante dal mutamento, ma anche quello già prodotto dalla costruzione originaria e legittimamente non soggetto ad alcun onere.
Ai fini del calcolo differenziale, gli oneri relativi alla precedente destinazione devono pertanto considerarsi virtualmente assolti. L’espressione non significa che sia avvenuto un pagamento inesistente, ma che, nella comparazione fra il carico originario e quello sopravvenuto, il primo deve essere computato e detratto anche quando, in ragione della disciplina vigente all’epoca della costruzione, non aveva dato luogo a un’obbligazione pecuniaria. Il criterio differenziale attiene, infatti, alla comparazione oggettiva tra due carichi urbanistici, non alla compensazione contabile tra quanto materialmente pagato in passato e quanto richiesto in occasione del nuovo intervento.
Non appare persuasivo, invero, l’argomento secondo cui lo scomputo virtuale attribuirebbe alla ricorrente un beneficio non previsto dalla legge. La ricorrente non pretende la restituzione o la compensazione di una somma mai versata, ma chiede che il contributo sia commisurato al solo incremento del carico urbanistico prodotto dal mutamento di destinazione e la detrazione degli oneri corrispondenti alla precedente destinazione costituisce lo strumento tecnico necessario per individuare tale incremento.
Una diversa soluzione non trova giustificazione nella funzione degli oneri di urbanizzazione e finirebbe per attribuire alla disciplina introdotta dalla legge n. 10/1977 una portata sostanzialmente retroattiva (vedi anche Cons. di Stato n. 3298/2015).

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Riflessi indiretti sulla deruralizzazione edifici

Questo orientamento potrebbe (e dovrebbe) avere opportuno risvolti anche nell’ambito della cosiddetta deruralizzazione, cioè il mutamento della destinazione d’uso tra la categoria primaria agricola ad altra destinazione, sul quale resta consigliata molta cautela. Molte legislazioni regionali hanno previsto disposizioni che in tali casi fanno pagare integralmente gli oneri di urbanizzazione perfino col passaggio da abitazione rurale ad abitazione civile, cioè come se fosse oggi una nuova costruzione. A mio avviso questo criterio risulta eccessivo, non essendo concretamente dimostrato l’azzeramento del preesistente carico urbanistico, e al massimo dovrebbero essere verosimilmente quantificati gli oneri in regime differenziale per ristrutturazione edilizia, con importi ragionevoli. Anche perchè, difficilmente l’edificio situato in territorio aperto verrà toccato direttamente da tutte le urbanizzazioni primarie per cui versa l’importo concessorio: è fuori discussione che agli edifici poderali possano portare fin sotto il portone strade asfaltate, sistemi collettivi fognari e depurazione, illuminazione pubblica, eccetera. Purtroppo, una sentenza del Consiglio di Stato, la n. 811/2025, non si è pronunciata a favore di un criterio quantitativo più attenuato come auspicato.

Decisione e restituzione delle somme

Il TAR Sicilia ha aderito in questo caso all’orientamento già descritto dal CGARS n. 968/2024, e da numerose pronunce del Consiglio di Stato: l’assenza di un pagamento storico non autorizza a trattare come inesistente il carico urbanistico originario. Il passaggio decisivo è: «Ai fini del calcolo differenziale, gli oneri relativi alla precedente destinazione devono pertanto considerarsi virtualmente assolti». Ciò non equivale a fingere un pagamento mai avvenuto, ma consente di determinare il solo effettivo incremento di carico urbanistico derivante dal mutamento di destinazione d’uso.

In definitiva il TAR ha annullato il metodo di calcolo applicato dal Comune e dispone la rideterminazione del contributo, con contestuale restituzione della differenza tra quanto già versato e il minor importo risultante dal nuovo calcolo, con interessi legali. L’esatto importo non viene determinato in sentenza perché mancano tutti i parametri tecnici e tariffari necessari.

Conclusioni e consigli utili

Per tecnici e operatori il criterio è molto utile: quando si deve quantificare l’importo degli oneri di urbanizzazione per interventi comportanti incremento (o diverso) carico urbanistico, come i cambi d’uso rilevanti (diversi da quelli esonerati dalla L. 105/2024 Salva Casa) su immobili esistenti, il calcolo degli oneri va impostato differenziando il preesistente carico urbanistico con quello nuovo, usando parametri omogenei. È opportuno verificare le delibere comunali e contestare eventuali meccanismi che applicano integralmente la nuova tariffa, senza prevedere il c.d. “regime differenziale”, cioè senza scomputare il carico urbanistico connesso alla destinazione preesistente. Per gli edifici ante L. 10/1977, questa pronuncia riconosce espressamente lo scomputo virtuale del carico originario, evitando invece di considerarli come se fossero costruiti oggi per la prima volta.

Riferimenti normativi

• Legge 28 gennaio 1977, n. 10, disciplina del contributo concessorio richiamata dalla sentenza.
• Codice civile, art. 1224, comma 2.

Giurisprudenza citata

• TAR Sicilia, Catania, Sezione Seconda, 2 ottobre 2026, n. 2593 — pronuncia principale.
• Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 2024, n. 968.

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