Cambio d’uso commerciale: il titolo edilizio prevale sull’uso di fatto (CdS 7082/2026)

Poniamo il caso di un immobile utilizzato da anni a destinazione commerciale al dettaglio, ma il titolo edilizio originario lo aveva legittimato per il commercio all’ingrosso: quale destinazione d’uso conta davvero e quale dichiarare quando si presenta una nuova SCIA edilizia? Il Consiglio di Stato, con sentenza 24 settembre 2026, n. 7082, ha affrontato il problema partendo dal rapporto tra destinazione d’uso, titoli abilitativi edilizi, autorizzazioni commerciali, catastali, uso di fatto, carico urbanistico e standard.

La SCIA aveva per oggetto il frazionamento di un immobile in quattro unità a destinazione commerciale al dettaglio, e l’intervento era stato qualificato come manutenzione straordinaria, mentre il Comune aveva ritenuto sussistente un contestuale mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, arrivando ad annullare le SCIA nei termini e presupposti di autotutela.

Punti chiave

• La destinazione d’uso urbanisticamente rilevante deve essere ricostruita sulla base dello Stato Legittimo richiamato dall’art. 23-ter, comma 2, e dall’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 380/2001.
• Autorizzazioni commerciali e uso di fatto protratto nel tempo non legittimano autonomamente la destinazione urbanistica assentita dal titolo edilizio, salvo casistiche previste dalla norma sullo Stato Legittimo;
• Il passaggio da commerciale all’ingrosso a commerciale al dettaglio può determinare un diverso carico insediativo e rendere applicabili gli standard previsti dalla pianificazione vigente.

La destinazione d’uso legittima si ricava dal titolo edilizio

Il punto centrale riguarda la possibilità di attribuire valore urbanistico alle autorizzazioni commerciali rilasciate nel tempo e all’attività effettivamente esercitata nell’immobile. Il Collegio esclude questa possibilità e richiama l’art. 23-ter, comma 2, del D.P.R. 380/2001, secondo cui la destinazione d’uso legittima è quella risultante dalla documentazione indicata dall’art. 9-bis, comma 1-bis:

«2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis».

Nel caso esaminato, la licenza edilizia del 1973 aveva autorizzato il fabbricato destinato a negozio di vendita tessuti all’ingrosso, uffici e abitazione, mentre la successiva autorizzazione commerciale di vendita al dettaglio non poteva sostituire il titolo edilizio nella definizione della funzione urbanisticamente assentita. Infatti, nella sentenza viene espressamente affermato che:

«Non assumono, per contro, autonoma efficacia modificativa della destinazione d’uso le autorizzazioni commerciali, l’attività di fatto esercitata, le dichiarazioni rese a fini fiscali o le risultanze catastali».

Il principio si collega a un tema già affrontato in altri approfondimenti: l’autorizzazione commerciale presuppone la compatibilità urbanistico-edilizia dell’immobile, senza poterla modificare autonomamente.

L’uso di fatto protratto nel tempo non condona il cambio d’uso

La sentenza esclude anche che il lungo esercizio dell’attività al dettaglio possa consolidare una diversa destinazione urbanistica: si tratta di un passaggio operativo notevole nelle verifiche immobiliari, soprattutto quando la funzione esercitata da molti anni non coincide con quella risultante dai titoli.

«L’utilizzazione protratta nel tempo di un immobile in modo difforme dalla destinazione risultante dal titolo edilizio non determina, per il solo decorso del tempo, il consolidamento di una diversa destinazione urbanistica».

Ne deriva che la continuità materiale dell’uso non equivale alla sua legittimazione urbanistica: sul punto il Consiglio di Stato ha applicato inoltre il principio tempus regit actum: la trasformazione prospettata con la SCIA deve essere qualificata alla luce della disciplina urbanistica vigente al momento della sua presentazione, e nel rispetto dello Stato Legittimo dell’immobile.

Da commerciale all’ingrosso a dettaglio: conta il diverso carico urbanistico

Pur essendo apparentemente stessa funzionalità, a livello urbanistico ci sono sfumature leggermente diverse, proprio perchè una modifica dell’utenza e delle attività produttive comporta modifica nei comportamenti, dei flussi, dei carichi veicolari, eccetera. Sull’argomento è opportuno specificare che le disposizioni sui mutamenti d’uso e delle categorie urbanisticamente è possibile imbattersi in legislazioni regionali più favorevoli; inoltre, nel rispetto di varie condizioni, alcuni passaggi funzionali tra categorie rilevanti sono stati semplificati con L. 105/2024 “Salva Casa”.

Nel caso specifico le NTA applicabili prevedevano che il commercio all’ingrosso con superficie superiore a 500 mq rientrasse nella funzione produttiva, mentre gli esercizi di vicinato e le medie strutture di vendita appartenevano alla funzione commerciale. La trasformazione prospettata nella SCIA annullata configurava pertanto un mutamento d’uso tra categorie rilevanti a livello urbanistico, di cui all’articolo 23-ter DPR 380/2001.

Il Consiglio di Stato ha sottolineato che la liberalizzazione delle attività economiche non elimina la disciplina urbanistica: «il titolo commerciale e la SCIA restano subordinati alla compatibilità urbanistico-edilizia dell’insediamento e al rispetto degli standard prescritti dalle NTA».

Inoltre, il giudice valuta concretamente il differenziale di carico territoriale: il passaggio dall’ingrosso, caratterizzato prevalentemente da operatori professionali e attività di approvvigionamento, a una pluralità di esercizi al dettaglio determina un diverso afflusso di utenti e una maggiore domanda di sosta. La trasformazione non viene quindi considerata urbanisticamente neutra; sul punto si consiglia di verificare soprattutto la disciplina regionale, perchè potrebbe aver assimilato reciprocamente il passaggio tra queste due sub-categorie commerciali.

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Gli standard già reperiti non escludono quelli ulteriormente richiesti dalla nuova funzione

Il ricorrente ha sostenuto che gli standard urbanistici e le dotazioni territoriali fossero già stati reperiti e in parte monetizzati negli anni Settanta; il Consiglio di Stato non ha attribuito a tale circostanza un effetto automaticamente liberatorio, perché le dotazioni erano state calcolate sulla base della disciplina allora vigente e non coincidevano necessariamente con quelle richieste per la nuova funzione. Infatti, di fronte ad un incremento di carico o ad una sua modifica rispetto a quello preesistente si potrebbero rendere necessari adeguamenti all’urbanizzazione circostante, come affermato nella sentenza:

«Le dotazioni pregresse assumono rilievo ai fini della quantificazione degli standard ancora dovuti, ma non determinano, per ciò solo, l’integrale assolvimento degli obblighi correlati alla nuova destinazione».

Trova quindi applicazione il regime o criterio differenziale anche nel regime degli oneri concessori: gli standard già esistenti devono essere considerati, ma occorre verificare se la nuova destinazione richieda ulteriori dotazioni o adeguamento delle esistenti. Nel caso concreto, la pianificazione comunale poteva subordinare la trasformazione al rispetto delle condizioni urbanistiche previste dalle NTA.

Conclusioni e consigli utili

Prima di qualificare un frazionamento o fare cambio d’uso di un edificio occorre ricostruire la destinazione urbanisticamente assentita secondo le regole dello Stato Legittimo (art. 9-bis DPR 380/2001), senza confonderla con l’attività effettivamente svolta o con le autorizzazioni/SCIA commerciali ottenuti nel tempo. La verifica è di tipo incrociata, e deve partire dai titoli edilizi e proseguire con la disciplina urbanistica vigente, gli standard richiesti e il differenziale di carico prodotto dalla nuova funzione.

In termini professionali, conviene quindi verificare preliminarmente alla predisposizione di pratiche edilizie o commerciali:

1. titoli edilizi e Stato Legittimo;
2. destinazione d’uso assentita;
3. categoria funzionale prevista dalla pianificazione vigente;
4. eventuale mutamento verso una diversa funzione;
5. dotazioni territoriali già reperite;
6. eventuale differenziale di standard e parcheggi, con possibile monetizzazione;
7. compatibilità del procedimento commerciale con quello edilizio.

Diversamente, è possibile imbattersi in una situazione non pienamente regolare, col rischio di vedersi sospendere l’attività produttiva o commerciale già avviata.

Riferimenti normativi

• Legge regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 51, commi 1 e 4.
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 23-ter, commi 1-bis e 2; art. 9-bis, comma 1-bis.
• D.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, art. 4, comma 1, lettera g).
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 19; art. 21-nonies.
• D.M. 2 aprile 1968, n. 1444.
• NTA del Piano delle Regole del PGT comunale richiamate dalla sentenza: art. 12, commi 3 e 4; artt. 39 e 42.

Giurisprudenza citata

• Consiglio di Stato, Sezione IV, 24 settembre 2026, n. 7082.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 24 marzo 2025, n. 2414.
• Consiglio di Stato, n. 9823/2024.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 26 ottobre 2020, n. 6520.
• Consiglio di Stato, n. 5902/2019.
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5.

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