Destinazione d’uso dell’immobile, contano i titoli edilizi, non il catasto (Cons. di Stato n. 4620/2026).

prospettiva urbana

Un’unità immobiliare potrebbe essere censita catastalmente con una una determinata categoria (ad esempio C/1, come attività commerciale), mentre sul piano urbanistico-edilizio potrebbe essere destinata ad uso artigianale. È possibile individuare come legittima destinazione d’uso dell’immobile quella presente in atti catastali? Il Consiglio di Stato risponde negativamente, qualora i titoli edilizi rappresentano un’altra destinazione d’uso, in particolare con la sentenza n. 4620/2026, relativa a un poliambulatorio realizzato in locali rimasti assentiti come magazzino, viene ribadito un principio molto concreto: lo Stato Legittimo della destinazione d’uso deve essere ricostruito coi titoli che hanno autorizzato o legittimato la costruzione e trasformazioni dell’unità immobiliare. I documenti catastali, l’utilizzo di fatto e interpretazioni favorevoli della normativa regionale non possono sostituire il titolo abilitativo mancante; i documenti catastali assumono valore sostitutivo dello Stato Legittimo in due soli casistiche, ossia dimostrazione consistenza in epoca e zona non ancora soggetta a titolo edilizio, o quando la pratica edilizia risulta smarrita in archivio comunale.

Indice

La vicenda decisa dal Consiglio di Stato

Il contenzioso riguardava una struttura sanitaria privata, e non concerneva soltanto alcuni impianti o elaborati grafici incompleti, ma anche la legittima destinazione urbanistica-edilizia dei locali nei quali era stato insediato il poliambulatorio.

Secondo le società proprietarie e utilizzatrici della struttura, l’intero piano avrebbe dovuto essere considerato già a destinazione commerciale; a sostegno di tale ricostruzione venivano richiamati la documentazione catastale storica, alcune disposizioni della normativa regionale ligure e una precedente pratica di sanatoria edilizia. Il Comune aveva dato riscontro positivo alla pratica e alla segnalazione certificata di agibilità.

Il Condominio e alcuni proprietari confinanti hanno invece contestato la legittimità di tali atti. Il TAR Liguria aveva accolto il ricorso, rilevando che il titolo edilizio del 2002 aveva autorizzato il mutamento d’uso soltanto per alcune porzioni dell’edificio, lasciando la funzione di magazzino all’unità immobiliare destinata a diventare poliambulatorio.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello delle società, confermando il punto essenziale: non era stato provato il cambio della diversa destinazione d’uso per quella porzione immobiliare.

Il problema principale riguardava la destinazione risultante dai titoli. La sentenza è utile perché spiega come verificare la regolarità di una destinazione d’uso, da provare coi titoli abilitativi anziché con l’uso di fatto prolungato nel tempo, oppure se sia stato dichiarato al Catasto o quale funzione sarebbe oggi più conveniente. Caso mai, occorre partire dalla catena sequenziale dei titoli edilizi riguardanti l’unità immobiliare o l’edificio.

Nel caso di specie, la concessione edilizia del 2002 aveva attribuito la destinazione d’uso commerciale a porzioni determinate dell’immobile, mentre lo spazio situato al piano terra relativo all’attività sanitaria risultava mantenuta a magazzino. La circostanza che altri locali fossero negozi non autorizzava, da sola, a estendere quella destinazione all’intero piano.

Si rammenta ancora che la destinazione d’uso non è una semplice etichetta descrittiva, ma rappresenta una qualità giuridica dell’immobile, derivante dalla pianificazione e dai titoli abilitativi che ne hanno legittimato la trasformazione.

Attenzione: in questa sentenza, la contestazione mossa dal Comune è avvenuta nel 2022, ossia prima dell’entrata in vigore della L. 105/2024 “Salva Casa”, pertanto le semplificazioni condizionate a livello procedurale e di categorie di intervento più favorevoli non hanno trovato applicazione, in quanto gli atti repressivi si sono formati prima della sua entrata in vigore.

Stato Legittimo e mutamento della funzione immobiliare

La decisione richiama la nozione di Stato Legittimo (contenuta nell’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001) e la precedente sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, n. 5142 del 12 giugno 2025. Il principio applicato è lineare: la destinazione d’uso legittima si individua mediante lo Stato Legittimo dell’immobile, ossia la documentazione dei titoli edilizi legittimanti, considerando anche la destinazione d’uso risultante da tali atti.

Tra l’altro, la destinazione d’uso legittima, ossia quella definita secondo le regole dello Stato Legittimo, è disciplinata da specifica norma che rinvia proprio allo Stato Legittimo, ossia il comma 2, articolo 23-ter, del D.P.R. 380/2001:

2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis.

Questo non significa che ogni documento estraneo al titolo sia sempre inutile. Ad esempio le planimetrie catastali, rogiti notarili, atti storici, fotografie e documenti probanti la consistenza ed epoca di realizzazione possono risultare importanti in molte vicende, soprattutto quando la documentazione non è disponibile, non è sufficiente o deve essere ricostruita secondo le regole previste dalla legge. E più si va indietro nel tempo, come la planimetria catastale di impianto, e più è probabile riscontrare incongruenze sostanziali.

Tuttavia, quando i titoli abilitativi esistono, sono chiari e distinguono espressamente le porzioni dell’immobile, non possono essere aggirati con una ricostruzione alternativa. Infatti, il Consiglio di Stato ha evidenziato la generica contrapposizione tra disciplina urbanistica e catasto ai fini probatori della legittimità: la funzione urbanistica-edilizia di un locale non può essere modificata o “sanata” indirettamente da risultanze catastali difformi o sopravvenute rispetto ai titoli edilizi amministrativi.

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Perché il Catasto non basta per dimostrare la destinazione d’uso legittima

La categoria catastale ha finalità soprattutto fiscali e censuarie; nell’ambito della dimostrazione della regolarità dell’immobile può rappresentare un indizio, può essere coerente con la situazione edilizia, ma non sostituisce il permesso di costruire, la concessione edilizia, la SCIA o il diverso titolo abilitativo richiesto per legittimare una trasformazione. In via residuale, assume valore probante sostitutivo con cui far desumere lo Stato Legittimo dell’immobile in due casi:

  1. quando l’intervento è avvenuto in zona ed epoca non ancora soggetta a titolo edilizio;
  2. quando la pratica edilizia è stata depositata/rilasciata a suo tempo, ma risulta smarrita in archivio comunale in cui doveva essere diligentemente custodita.

Nel caso di specie esaminato nell’anzidetta sentenza, è stato invocato l’accatastamento storico dell’intero immobile in categoria D/8 per legittimare la trasformazione edilizia, tuttavia il Consiglio di Stato ha ritenuto tale elemento non decisivo, perché la documentazione edilizia dimostrava che una parte dell’edificio era rimasta destinata a magazzino proprio in funzione dei titoli edilizi già formatisi.

È una distinzione che nella pratica viene ancora sottovalutata: può accadere che un’unità immobiliare sia stato accatastato, locata, venduta o pubblicizzata come ufficio, negozio o deposito, mentre dalla catena dei titoli abilitativi emerge un’altra funzione legittimata. In tali situazioni, la planimetria catastale non risolve il problema: semmai il contrario, aiuta ad evidenziare la discordanza e incoerenze tra tutte le risultanze catastali e urbanistiche.

Magazzino pertinenziale o locale autonomo?

Un passaggio interessante della sentenza riguarda il tentativo di qualificare il magazzino come superficie accessoria dei negozi limitrofi. Le appellanti sostenevano che, secondo la normativa regionale ligure, soltanto i magazzini privati non funzionali ad altre attività avrebbero avuto funzione autonoma.

Il Collegio non ha accolto la tesi. Non era stata fornita prova che l’area destinata al poliambulatorio servisse effettivamente ai piccoli negozi fronte strada. Anzi, la notevole sproporzione tra la grande superficie del magazzino e la modesta consistenza delle aree commerciali ha indotto il giudice a escludere i presupposti stessi della pertinenza urbanistica.

Questo passaggio è importante perché la pertinenza non può diventare una formula elastica per assorbire qualsiasi locale accessorio nell’uso dell’unità principale. In urbanistica, la pertinenza richiede una relazione oggettiva e stabile con il bene principale, oltre a dimensioni compatibili con tale funzione.

Non basta quindi affermare che un magazzino “poteva servire” un’attività commerciale. Occorre dimostrare il collegamento funzionale e verificare che il rapporto tra i beni non nasconda, in realtà, l’autonomia urbanistica del locale.

Le conseguenze per pratiche edilizie e compravendite

La sentenza riguarda un poliambulatorio, ma il suo effetto pratico è più ampio. Il problema può presentarsi anche per garage trasformati in abitazione, cantine divenute taverne, depositi utilizzati come uffici, locali commerciali convertiti in studi professionali o immobili produttivi impiegati per attività direzionali. Prima di presentare una qualsiasi pratica edilizia ordinaria o in sanatoria, una segnalazione di agibilità o una pratica di cambio d’uso, occorre ricostruire:

  • il titolo originario e i successivi titoli edilizi;
  • la destinazione assentita per ogni porzione dell’immobile;
  • eventuali frazionamenti, fusioni o cambi funzionali intervenuti nel tempo;
  • la disciplina regionale e comunale applicabile all’epoca;
  • la compatibilità dell’uso attuale con gli strumenti urbanistici;
  • gli standard, gli oneri, i vincoli e gli eventuali requisiti di settore.

La stessa cautela vale nelle compravendite: un immobile può apparire perfettamente utilizzabile e persino catastalmente coerente, ma presentare una destinazione urbanistico-edilizia non allineata ai titoli. In questi casi il rischio non riguarda soltanto l’atto di trasferimento: può emergere al momento di una ristrutturazione, di una richiesta di finanziamento, di un controllo comunale o della rivendita. Lo stesso rischio potrebbe contaminare l’accesso ai bonus per ristrutturazioni edilizie.

Conclusioni e consigli utili

Occorre evitare la frequente scorciatoia che porti a ritenere la coerenza catastale equivalente o sostitutiva alla conformità urbanistico-edilizia: sono profili diversi e, soprattutto, la conformità catastale non assorbe di certo lo Stato Legittimo.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 4620/2026 non stabilisce che i documenti e le risultanze catastali siano sempre irrilevanti, né che un magazzino non possa mai essere funzionale a un’attività commerciale. In verità afferma qualcosa di più tagliente: quando i titoli abilitativi edilizi individuano chiaramente una destinazione e non è provato un successivo mutamento legittimo, non è possibile riscrivere lo Stato Legittimo attraverso gli atti catastali, l’uso di fatto o interpretazioni astratte.

La funzione effettiva di un locale può sembrare un dettaglio, ma è spesso il punto dal quale dipendono sanabilità, agibilità, commerciabilità e possibilità di trasformare l’immobile in futuro.

Carlo Pagliai

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Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

  • Art. 9-bis d.P.R. 380/2001, sullo Stato Legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare.
  • Art. 23-ter d.P.R. 380/2001, sui mutamenti urbanisticamente rilevanti della destinazione d’uso.
  • Legge regionale Liguria n. 16/2008, richiamata dalle appellanti in tema di categorie funzionali.
  • Legge regionale Liguria n. 1/2007, richiamata con riferimento alle superfici destinate a magazzino nel commercio al dettaglio.

Giurisprudenza

  • Consiglio di Stato, sez. IV, 8 giugno 2026, n. 4620.
  • Consiglio di Stato, sez. VII, 12 giugno 2025, n. 5142, richiamata dalla sentenza in commento.

FAQ

La categoria catastale prova la destinazione d’uso urbanistica?

No. La categoria catastale può essere un elemento utile, ma non sostituisce i titoli edilizi che hanno autorizzato costruzione, trasformazioni e destinazione d’uso dell’immobile. Soltanto in due casi l’informazione catastale assume valore sostitutivo ai fini dello Stato Legittimo.

Un magazzino può essere considerato pertinenza di un negozio?

Solo se esiste una reale relazione funzionale e dimensionale con il bene principale, in quanto non è sufficiente che i locali siano vicini o appartengano allo stesso proprietario. Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, la sproporzione tra le superfici ha escluso la pertinenza urbanistica.

Posso trasformare un magazzino in studio o poliambulatorio con una semplice SCIA?

Dipende dalla destinazione assentita, se rientra nella disciplina semplificata “Salva Casa” L. 105/2024, dalla disciplina comunale e regionale, dall’eventuale rilevanza urbanistica del mutamento, dalle opere necessarie e dalle norme di settore. Prima di scegliere il titolo edilizio occorre verificare lo Stato Legittimo e la compatibilità dell’uso dalle soprastanti disposizioni.

L’agibilità regolarizza una destinazione d’uso non assentita?

No. L’agibilità non sostituisce il titolo abilitativo necessario per un mutamento di destinazione d’uso, poiché se la funzione non risulta legittimata dai titoli, il problema resta e deve essere affrontato con la procedura edilizia corretta.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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