Il 1942 non è l’anno zero dell’urbanistica italiana

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Se il 1° settembre 1967 non configura l’inizio dell’obbligo di licenza edilizia sul territorio, neppure la L. 1150/1942 ha stabilito ciò. Queste affermazioni provengono dai principi pubblicati più volte in giurisprudenza, compreso le pronunce di Corte Costituzionale, come la n. 217/2022. Purtroppo per molti la data del 31 ottobre 1942, data di entrata in vigore della L. 1150/1942 non costituisce un possibile “anno zero” dell’urbanistica per più motivi.

La conoscenza delle varie soglie normative sull’obbligo di titolo autorizzativo edilizio è assolutamente necessaria per svolgere le necessarie verifiche di Stato Legittimo dell’immobile (articolo 9-bis comma 1-bis DPR 380/01) soprattutto per la quarte parte della definizione relativa alla dimostrazione degli interventi avvenuti in epoca e zone non ancora assoggettate all’obbligo di titolo edilizio. In gergo infatti sono menzionati gli immobili cosiddetti “risalenti”, ossia realizzati o anche trasformati in epoca “Ante 67” e “Ante 42”. Ne parlo anche nel mio libro “Nuovo Stato Legittimo”:

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Storia dell’obbligo di titolo edilizio

L’articolo 31 della L. 1150/1942, fin dal testo originario, stabiliva sì l’obbligo di licenza edilizia per interventi all’interno dei centri abitati e le zone di espansione individuate dal piano regolatore comunale (ove previsto), lasciando il restante territorio astrattamente libero da tale obbligo, tuttavia l’ultima parte dell’articolo 31 conteneva una clausola residuale che, di fatto, conferiva ai regolamenti comunali la possibilità di disciplinare eventuali estensioni dell’obbligo di licenza:

«Il committente titolare della licenza e l’assuntore dei lavori sono entrambi responsabili di ogni inosservanza così delle norme generali di legge e di regolamento come delle modalità esecutive che siano fissate nella licenza di costruzione.».

La sentenza di Corte Costituzionale n. 217/2022, nel determinare l’illegittimità costituzionale dell’art. 7 della legge reg. Veneto n. 19 del 2021 (che aveva introdotto l’art. 93-bis, comma 1, nella legge reg. Veneto n. 61/1985), ha ricostruito il quadro giuridico e storico dell’obbligo di titolo abilitativo edilizio:

«6.2.– Passando ora all’esame del comma 2 della medesima disposizione, anch’esso presenta discrasie rispetto ai principi enunciati nell’art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia. Tale comma, nel regolare gli immobili realizzati, in epoca antecedente al 1° settembre 1967, in zone esterne ai centri abitati e alle zone di espansione previste da eventuali piani regolatori, dispone che la condizione di stato legittimo sia attestata dall’assetto dell’edificio realizzato entro quella data e adeguatamente documentato, mentre viene esclusa l’efficacia dell’eventuale titolo abilitativo rilasciato anche in attuazione di piani, regolamenti o provvedimenti di carattere generale comunque denominati, di epoca precedente. La norma, nel dissociare lo stato legittimo dell’immobile dal titolo abilitativo edilizio, apparentemente si correla al secondo periodo (oggi quarto periodo dopo D.L. 69/2024, n.d.r.) dell’art. 9-bis, comma 1-bis, t.u. edilizia, che esclude, ai fini dello stato legittimo, la necessità di tale documentazione per il periodo in cui il titolo edilizio non era obbligatorio. E, in effetti, prima della legge n. 765 del 1967, entrata in vigore proprio il 1° settembre 1967, l’art. 31 della legge n. 1150 del 1942 imponeva in via generale la licenza di costruzione solo nei centri abitati e, per i comuni dotati di un piano regolatore generale, nelle zone di espansione esterne a essi. Sennonché, pure al di fuori dei centri abitati e delle zone di espansione, nonché prima della legge n. 1150 del 1942, la necessità di un titolo abilitativo edilizio veniva, a ben vedere, disposta anche da altre fonti. Anzitutto, per gli immobili realizzati in comuni ricadenti in zone sismiche, l’obbligo era sancito a livello di fonte primaria dal regio decreto-legge 25 marzo 1935, n. 640 (Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti) e dal regio decreto-legge 22 novembre 1937, n. 2105 (Norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti), il cui Allegato comprendeva alcune province della Regione Veneto. Inoltre, l’obbligo di previa autorizzazione alla costruzione poteva essere disposto dal regolamento edilizio comunale, emanato in esecuzione della potestà regolamentare attribuita ai comuni nella materia edilizia dai testi unici della legge comunale e provinciale susseguitisi nel tempo: regio decreto 10 febbraio 1889, n. 5921 (Che approva il testo unico della legge comunale e provinciale), regio decreto 21 maggio 1908, n. 269 (Che approva l’annesso testo unico della legge comunale e provinciale), regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148 (È approvato l’annesso nuovo testo unico della legge comunale e provinciale).».

Obbligo di licenza edilizia imposti da regolamento edilizio comunale, anche prima della L. 1150/1942

Dello stesso tenore dell’anzidetta sentenza n. 217/2022 della Corte Costituzionale, si segnalano anche sentenze del Consiglio di Stato posteriori quali la n. 3793/2024. In altre parole, l’obbligo di licenza edilizia o di titolo abilitativo edilizio travalica regressivamente la soglia del 1° settembre 1967 (entrata in vigore della Legge ponte n. 765/1967), ma anche quella del 31 ottobre 1942 (entrata in vigore della Legge “fondamentale” n. 1150/1942) per più profili:

  • da normativa nazionale, come stabilito anche dai R.D.L. 640/1935 e R.D.L. 2105/1937;
  • da normativa regolamentare, cioè di rango inferiore alla normativa primaria, come i regolamenti edilizi, emanati già prima della L. 1150/1942, cioè ai sensi dei R.D. 5921/1889, R.D. 269/1908 e R.D. 148/1915

Inoltre, i regolamenti edilizi comunali potevano disciplinare già prima della L. 1150/42 la cogenza di licenza edilizia, o titolo autorizzativo comunque denominato, ai sensi dell’art. 111 del regio decreto n. 297/1911 (abrogato con L. 142/1990), che si riporta in versione originaria:

Art. 111. Sono materie dei regolamenti edilizi le norme concernenti:
1° la formazione delle Commissioni consultive edilizie;
2° la determinazione del perimetro dell’abitato a cui si devono intendere circoscritte le prescrizioni dei regolamenti stessi;
3° le costruzioni, i restauri, le demolizioni, gli scavi, i depositi di materiale per simili cause, e gli obblighi relativi dei proprietari acciocche’ non sia impedita o resa pericolosa la viabilità e non sia deturpato l’aspetto dell’abitato;
4° l’intonaco e le tinte dei muri e delle facciate, quando la loro condizione deturpi l’aspetto dell’abitato, rispettando gli edifizi di carattere monumentale si’ pubblici che privati;
5° l’altezza massima dei fabbricati in relazione all’ampiezza delle vie e dei cortili; 6° le sporgenze di qualunque genere sulle vie e piazze pubbliche;
7° i lavori da eseguirsi nel pubblico sottosuolo e la forma delle ribalte che si aprono nei luoghi di pubblico passaggio;
8° la posizione e la conservazione dei numeri civici;
9° la formazione, la conservazione ed il restauro dei marciapiedi, dei portici, dei lastricati e dei selciati nelle vie e piazze, nel caso in cui tali opere possano a termini di legge porsi a carico dei privati;
10° le visite da farsi ai lavori da un delegato del municipio al fine di constatare che nella esecuzione delle opere si osservino le disposizioni delle leggi e dei regolamenti.

Regi decreti del 1935 e 1937: obbligo su comuni sismici o generalizzato?

Per rispondere occorre effettuare una minuziosa anatomia storica delle due normative, ormai abrogate, che in passato hanno disciplinato l’attività edilizia ai fini antisismici, ossia il R.D.L. 640/1935 e il R.D.L. 2105/1937: il testo contenuto in esse, oltre a prevedere prescrizioni per località colpite da eventi sismici, conteneva la medesima disposizione circa l’obbligo di autorizzazione da parte del podestà (sindaco), senza però contenere espressamente distinzioni tra zone del territorio. Per comprendere bene l’ambito applicativo dei due noti R.D.L. 640/1935 e R.D.L. 2105/1937, è necessario ricostruire in senso cronologico l’intera catena normativa:

  • il R.D.L. 2105/1937 (conv. in L. 710/1938) prevedeva alcune modifiche e sovrapposizioni al precedente R.D.L. 640/1935, senza effettuarne abrogazioni espresse;
  • il R.D.L. 640/1935 (conv. in L. 2471/1935), prevedeva a sua volta modifiche alle norme tecniche per località sismiche contenute nel R.D.L. n. 682/1930 (convertito in L. 92/1932), già modificata poi dalla L. n. 1838/1932.
  • il R.D.L. 682/1930, modificò le norme tecniche ed igieniche di edilizia contenute nei regi decreti n. 431/1927 e n. 1529/1927, e l’articolo 2 aveva circoscritto l’ambito di applicazione soltanto nei Comuni o loro frazioni allegate al medesimo decreto.
  • Il R.D.L. 431/1927 (conv. L. 2860/1928), aveva integrato e sostituito le norme tecniche ed igieniche edilizie contenute nel R.D.L. 2089/1924;
  • Il R.D.L. 2089/1924 (conv. in L. 652/1926), aveva sostituito le norme tecniche ed igieniche edilizie contenute nel decreto luogotenenziale n. 1399/1917 (convertito dalla L. 473/1925), ossia il primo testo unico delle disposizioni legislative emanate in dipendenza del terremoto del 28 dicembre 1908, applicabile ai Comuni e frazioni di Comuni colpiti dal sisma.

Da questa ricostruzione normativa emerge come i due R.D.L. n. 2105/37 e n. 640/1935 afferissero soltanto a determinati territori comunali, o parti di essi (frazioni) espressamente richiamati a seguito di eventi sismici rilevanti. Ergo, l’obbligo di titolo autorizzativo edilizio previsto al loro interno rimane circoscritto a quei territori richiamati nei rispettivi elenchi, integrati a più riprese da consecutive modifiche normative.

Pertanto l’affermazione «Il r.d.l. del 25/03/1935 n. 640 fissava l’obbligo di richiedere la licenza edilizia solo per le edificazioni facenti parte dei centri abitati», contenuta nella sentenza del Consiglio di Stato n. 10831/2022 non risulta congruente con tale ricostruzione normativa; caso mai, risulta invece congruente quanto affermato nella sentenza n. 217/2022 della Corte Costituzionale, ossia: «Nella prima direzione viene richiamata, per gli immobili realizzati in comuni ricadenti in zone sismiche, la disciplina di cui al regio decreto-legge 25 marzo 1935, n. 640 (Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti) e al regio decreto-legge 22 novembre 1937, n. 2105 (Norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti);» (confermata anche dal Consiglio di Stato n. 606/2023).

Sempre in senso conforme anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 3793/2024, in cui si riafferma quanto già espresso da Corte Costituzionale n. 217/2022:

«L’edificazione al di fuori dei centri abitati e delle zone di espansione, nonché quella posta in essere prima della legge n. 1150 del 1942 era assoggettata a titolo abilitativo per gli immobili realizzati in comuni ricadenti in zone sismiche, l’obbligo era sancito a livello di fonte primaria dal regio decreto-legge 25 marzo 1935, n. 640 («Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti») e dal regio decreto-legge 22 novembre 1937, n. 2105 («Norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti»).».

Si deve pertanto concludere che i due Regi Decreti menzionati, e antecedenti alla L. 1150/1942, prevedevano obbligo di titolo autorizzativo edilizio per nuove costruzioni, e determinate modifiche, solamente in determinati territori classificati sismici dai rispettivi provvedimenti.

Anche la giurisprudenza amministrativa esclude “anni zero” dell’edilizia

Il Consiglio di Stato da anni emana pronunce che escludono qualsiasi soglia azzerante l’obbligo di dotazione preventiva di titolo abilitativo, sia per la L. 1150/1942 che per la L. 765/1967, tra le tante la sentenza n. 8809/2025:

«Vale infatti ribadire la legittimità e l’applicabilità delle disposizioni regolamentari comunali prescrittive del rilascio del titolo abilitativo alle costruzioni al di fuori del perimetro urbano e, quindi, derogatorie rispetto al regime liberalizzato sancito dall’art. 31, comma 1, della l. n. 1150/1942, atteso che “queste ben possono assoggettare ad autorizzazione sindacale una serie di opere edili o di attività costruttive, che presentino la comune caratteristica di provocare mutamenti ambientali – tali da concretarsi in veri e propri interventi edificatori, o in innovazioni funzionali, o in migliorie meramente estetiche –, con ciò introducendo un controllo oggettivo più forte di quello stabilito da norme primarie in materia edilizia, all’evidente fine di sottoporre l’assetto del territorio comunale ad una più penetrante e rigorosa tutela” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 1995, n. 1425).
D’alto canto, ha osservato il Tar, nello stesso senso, milita pure il tenore letterale dell’art. 31, comma 5, della l. n. 47 del 1985, che ammette al regime di sanatoria le opere ultimate anteriormente al 1° settembre 1967 per le quali era richiesto il rilascio della licenza di costruzione non solo «ai sensi dell’art. 31, primo comma, della l. 17 agosto 1942, n. 1150», ma anche ai sensi «dei regolamenti edilizi comunali».

In questa sentenza è stabilito ancora che “ante ’67” l’obbligo di licenza poteva essere esteso a tutto il territorio comunale mediante il regolamento edilizio del Comune, e tale disposizione trova conferma dalla legge n. 47/85 sul primo condono edilizio; siccome quest’ultima non prevede un termine anteriore entro cui estendere l’obbligo di depositare istanza di condono edilizio, tale termine retrocede senza limiti regressivi, risalendo nei Comuni anche ai primi del Novecento, e anche prima in alcune particolari realtà e grandi città italiane.

Distinzione tra obbligo di licenza e di comunicazione al Podestà

Per completezza informativa occorre rammentare la distinzione evidenziata dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato n. 3793/2024 e n. 3899/2015), secondo cui i regolamenti comunali anteriori alla L. 1150/1942 potevano tipizzare l’obbligo di titolo abilitativo e l’obbligo di denuncia al podestà (oggi sindaco del Comune). L‘obbligo di denuncia è stato equiparato ad un obbligo di comunicazione, sottraendolo pertanto dall’obbligo di ottenimento e rilascio del titolo abilitativo comunque richiesto a livello regolamentare comunale, secondo cui l’«articolato regime normativo, che impone l’obbligo di munirsi del titolo abilitativo (da intendersi come licenza edilizia o simile), dovendosi intendere tale dovere in senso ristretto – e cioè laddove espressamente tipizzato e obiettivamente riconoscibile dalla disciplina ratione temporis vigente –, non può rinvenirsi in norma regolamentare quale quella presa in esame dal giudice di primo grado: ed infatti, […] nei suoi contenuti, prevedeva soltanto un “obbligo di denuncia” al Podestà, sicché pare del tutto irragionevole desumerne la violazione dell’obbligo (operante solo in quanto, appunto, normativamente tipizzato anteriormente alla legge urbanistica del 1942) di munirsi di titolo abilitativo edilizio e sostenere la conseguente afflittiva abusività dei manufatti allora realizzati».

Conclusioni

Intanto si deve confermare che l’obbligo di titolo abilitativo edilizio non nasce con la Legge ponte n. 765/1967, e tanto meno dalla L. 1150/1942; piuttosto occorre riflettere su quanto sia invischiato il settore della regolarizzazione edilizia e dello Stato Legittimo.

Praticamente ogni immobile “risalente” è sottoposto a profonde verifiche da spingersi molto indietro nel tempo, ossia in epoca in chi molto probabilmente le fonti documentali sono mute o carenti (foto aeree, atti notarili e documenti catastali). Ma quel che è peggio, è che il legislatore nazionale, a differenza di quasi tutti i legislatori regionali, ancora non ha realizzato che serve davvero definire un “anno zero” dell’urbanistica. Da tempo ho teorizzato un provvedimento di “Giubileo urbanistico“, con cui azzerare davvero tutto quanto esistente ad una certa data (auspicando almeno la L. 10/1977, senza però escludere anche la L. 47/85, tenuto conto che sono trascorsi decenni). Esiste davvero ancora oggi l’esigenza di perseguire illeciti edilizi che all’epoca erano davvero considerati trascurabili, e anche quelli per i quali la Pubblica Amministrazione, pur avendo i mezzi e i doveri di controllo, non ha provveduto a farli? Si rammenta che sussistono milioni di Certificati di Agibilità e Abitabilità rilasciato dai Comuni su costruzioni edilizie geneticamente irregolari.

Nell’ambito del percorso legislativo che porterà al Codice dell’Edilizia, queste considerazioni devono essere tenute in debito conto, anche perchè dei meccanismi di “giubileo urbanistico” o di prescrizione dell’illecito edilizio a livello amministrativo furono istituiti proprio con la L. 765/1967, e poi rinnegati con L. 47/1985.

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Carlo Pagliai

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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