Cambi d’uso dopo Salva Casa: piano terra e seminterrati restano sotto regole regionali e comunali • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

25/01/2026
Cambio Destinazione d'uso

Indice

Quali cambi d’uso ha semplificato il Salva Casa
- 1. Localizzazione urbanistica
- 2. Categorie funzionali ammesse
Limiti alla liberalizzazione dei cambi d’uso Salva Casa
Nessuna estensione automatica: lo dice anche la giurisprudenza
Questioni aperte: i casi “ibridi”

La disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso è stata profondamente rivista dalla legge n. 105/2024 (“Salva Casa”), introducendo un sistema oggi articolato su due livelli:

un regime ordinario, che in larga parte ricalca quello previgente alla riforma;
un regime speciale “Salva Casa”, circoscritto a specifiche zone urbanizzate e a determinate categorie funzionali.

L’intervento normativo ha perseguito un obiettivo dichiarato di semplificazione, agevolando i passaggi funzionali:

all’interno della medesima categoria funzionale, considerate omogenee e tendenzialmente ininfluenti sui carichi insediativi;
tra categorie funzionali diverse, in presenza di presupposti ben delimitati.

Tuttavia, il Salva Casa non ha introdotto una liberalizzazione generalizzata. In particolare, permangono limiti rilevanti per i cambi d’uso al piano terra e ai livelli inferiori, sui quali il legislatore ha mantenuto un approccio decisamente più prudente.
Per questo motivo, prima ancora di affrontare il tema delle semplificazioni, è indispensabile una verifica preliminare dello Stato legittimo, che deve riguardare anche la destinazione d’uso dell’immobile.

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Quali cambi d’uso ha semplificato il Salva Casa

Premesso che, per analogia sostanziale, le disposizioni possono ricomprendere anche le unità immobiliari completamente interrate, il nuovo assetto non consente di applicare automaticamente le semplificazioni in tutte le ipotesi. Affinché il regime speciale operi, devono coesistere entrambe le seguenti condizioni.

1. Localizzazione urbanistica

Il Cambio d’uso deve avvenire all’interno delle seguenti zone di cui al D.M. 1444/1968, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia:

Zone A: le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi;
Zone B: le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq;
Zone C: le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B);

2. Categorie funzionali ammesse

Il mutamento deve avvenire tra le categorie funzionali indicate dall’articolo 23-ter, comma 1, lettere:

a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettivo;
b) produttiva e artigianale;
c) commerciale;

La nuova formulazione dell’articolo 23-ter ha introdotto mutamenti di destinazione d’uso semplificati, ma non privi di condizioni. Il legislatore ha chiaramente adottato un approccio cautelativo, mantenendo una serie di verifiche obbligatorie. Da un lato, sono state previste semplificazioni agevolate:

sugli oneri di urbanizzazione;
sulla monetizzazione dei parcheggi pubblici;
sulla dotazione minima dei parcheggi privati.

Dall’altro lato, è stato ribadito l’obbligo di:

rispettare le normative di settore (sicurezza, igiene, prevenzione incendi, commercio);
consentire ai Comuni, tramite gli strumenti urbanistici, di fissare condizioni specifiche;
mantenere determinate cautele, ad esempio quelle legate a rischio idraulico, vincoli paesaggistici, e disciplina del commercio.

Limiti alla liberalizzazione dei cambi d’uso Salva Casa

Ciò che la L. 105/2024 non ha liberalizzato è la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso al piano terra e ai livelli inferiori ad esso. La regola generale è chiarissima ed è contenuta nell’ultima frase dell’articolo 23-ter, comma 1-quater, del D.P.R. 380/2001, che demanda alle Regioni questa particolare materia:

«Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate».

La legislazione statale ha consapevolmente delegato alle legislazioni regionali la possibilità di estendere o meno i benefici del regime “Salva Casa” ai piani terra e seminterrati. In tal senso, l’articolo 23-ter, terzo comma, del D.P.R. 380/01 impone l’obbligo di adeguare o riallineare le discipline regionali previgenti al Salva Casa ai nuovi principi statali, senza imporre una liberalizzazione totale: «Le regioni adeguano la propria legislazione ai princìpi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere livelli ulteriori di semplificazione».

Nessuna estensione automatica: lo dice anche la giurisprudenza

Chi ha sostenuto un’applicazione automatica delle liberalizzazioni al piano terra ha, nei fatti, sbagliato. La sentenza TAR Liguria n. 1365/2025 ha chiarito che, fino all’adeguamento della normativa regionale, continuano ad applicarsi:

la disciplina regionale vigente;
le limitazioni previste dagli strumenti urbanistici comunali.

Nel caso esaminato, il TAR ha ritenuto legittime le restrizioni previste dal Comune di Lerici, in attuazione della L.R. Liguria n. 24/2001. Ne consegue che tutte le limitazioni, restrizioni e divieti sui cambi d’uso al piano terra e ai piani inferiori restano pienamente applicabili, sia se previgenti sia se introdotti dopo l’entrata in vigore della L. 105/2024. Nei centri storici, in particolare, è del tutto prevedibile imbattersi in regolamentazioni molto restrittive, espressione dei poteri pianificatori comunali.

Questioni aperte: i casi “ibridi”

Questo nuovo assetto normativo ha spostato confini consolidati e ne ha creati di nuovi.
Non mancano, infatti, fattispecie problematiche, come nel caso – già verificatosi nella pratica – di unità immobiliari sviluppate in minima parte al piano terra e in prevalenza al primo piano. In tali ipotesi si pone una domanda tutt’altro che teorica:
è possibile parzializzare il cambio di destinazione d’uso, mantenendo invariato il piano terra? Oppure un divieto riferito al solo piano terra è in grado di “contaminare” l’intera operazione? Sono questioni che richiedono valutazioni caso per caso, tenendo insieme normativa statale, disciplina regionale, strumenti urbanistici comunali e giurisprudenza.

CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare CONTATTI E CONSULENZE

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili.

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