Mutamento destinazione di spazi accessori in abitazione incrementano carico urbanistico e richiedono Permesso di costruire • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

12/12/2025
Cambio Destinazione d'uso
12/12/2025

Indice

Tipologie di mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti
Le conferme dalla giurisprudenza
Perché la Legge Salva Casa n. 105/2024 non trova applicazione

Convertire superficie accessoria in superficie ad uso abitativo determina un aumento di superficie utile, anche senza concreta realizzazione di spazio calpestabile, conseguendo incremento della capacità insediativa. Ciò significa che non importa l’assenza di una materiale realizzazione di superficie con opere edilizie, come invece può avvenire costruendo un soppalco all’interno dell’immobile. E siccome l’intervento configura aggravio del carico urbanistico, è soggetto alla disciplina del permesso di costruire ai sensi degli articoli 3, 10 e 23-ter del testo unico edilizia D.P.R. 380/2001. Anche in questo caso è opportuno premettere che:

alcune discipline regionali sul mutamento di destinazione d’uso potrebbero aver modificato queste regole;
il criterio non trova applicazione per le norme speciali, come ad esempio quelle sul recupero abitativo dei sottotetti previste con legislazioni regionali;
la legge n. 105/2024 “Salva Casa” ha apportato molte modifiche senza tuttavia incidere su questo particolare tipo di mutamento d’uso urbanisticamente rilevante;

Per comprendere bene la questione attraverso anche le conferme giurisprudenziali, è opportuno fare la distinzione delle tipologie dei cambi di destinazione e passaggi funzionali aventi incidenza sul carico urbanistico.

Tipologie di mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti

A prescindere dalla contestuale esecuzione di opere o meno, i mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti vanno distinti tra quelli comportanti:

Verticali: passaggio tra categorie funzionali autonome elencate nel comma 1 dell’articolo 23-ter DPR 380/01, ossia residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali. Questo gruppo si suddivide ulteriormente tra:
- cambi d’uso urbanisticamente rilevanti a regime ordinario, diversi dal regime speciale “Salva Casa” dei commi 1-ter e 1-quater, pertanto soggetti a permesso di costruire, nonché al regime concessorio e di oneri urbanizzazione “differenziale” cioè commisurato alla sola effettiva differenza degli effetti sugli standard urbanistici e dotazioni territoriali. In certi casi il passaggio tra categorie funzionali autonome potrebbe comportare anche eventuale incremento di carico urbanistico “differenziale”. Ad esempio, il passaggio tra una destinazione all’altra non comporta automaticamente il versamento di oneri concessori per la presenza di urbanizzazioni già realizzate e previste anche “a comune” con la destinazione d’uso finale.
- cambi d’uso urbanisticamente rilevanti “Salva Casa”, disciplinati dai commi 1-ter e 1-quater, oltre a quelli eventualmente integrati dalle legislazioni regionali col recepimento delle disposizioni D.L. 69/2024.
Incrementali: trasformare superfici ad uso accessorio in superficie utile, soprattutto qualora non siano stati calcolati e autorizzati nel dimensionamento di indici e parametri urbanistico-edilizi (volumetria, superficie utile lorda, eccetera). In questa casistica l’incremento di carico urbanistico si verifica praticamente sempre.

Alcuni esempi di cambi d’uso urbanisticamente rilevanti comportanti incremento di carico urbanistico, o “incrementali”, potrebbero essere la trasformazione finale in spazi abitabili propri (es. camera o soggiorno) di superfici accessorie esistenti come il box auto, cantina, lavanderia, il sottotetto, e così via.

Le conferme dalla giurisprudenza

Intanto è necessario rammentare il pacifico orientamento della giurisprudenza, il quale ha stabilito da tempo che il cambio d’uso tra categorie disomogenee comporti sempre una variazione rilevante sugli standard urbanistici di cui al D.M. 1444 del 2 aprile 1968, in quanto incide sul carico urbanistico. In particolar modo, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che «i locali accessori e le unità ad uso residenziale appartengono a categorie edilizie non omogenee e come tali autonome, con la conseguente necessità del permesso di costruire affinché i primi possano essere utilizzati per finalità residenziale. Ciò si giustifica poiché una tale modifica incide sul carico urbanistico e quindi sul calcolo degli standard urbanistici che devono essere conseguentemente adeguati alla maggiore pressione antropica che si determina in conseguenza della maggiore superficie residenziale e dell’incremento dei volumi utilizzabili a fini abitativi. Non può infatti revocarsi in dubbio che nel caso di conversione di superficie accessoria in superficie ad uso abitativo, si determini un aumento di superficie utile, seppur in assenza di aumento di superficie calpestabile, con conseguente incremento della capacità insediativa. […] gli spazi accessori […] nascono come volumi accessori e come tali non abitabili giacché non incidono sulla superficie residenziale e sul calcolo delle volumetrie rilevanti ai fini della determinazione del carico urbanistico, rispetto al quale sono quantificati gli standard e, di conseguenza, anche il contributo di costruzione. Proprio perché non trattasi di volumi abitabili – anche se computabili nella volumetria complessiva – gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, oltre che il costo di costruzione, sono di regola quantificati in misura inferiore – come normalmente previsto dalle legislazioni regionali in simili fattispecie – proprio in ragione della accessorietà dei vani. Ma soprattutto, trattandosi di locali non abitabili, gli stessi non sono di norma computati a fini del dimensionamento degli standard urbanistici […]».

Anche la trasformazione funzionale di spazi pertinenziali a servizio di edificio principale potrebbe configurare modifica in superficie utile: la perdita della natura di pertinenzialità a favore di altre costruzioni porterebbe a trasformare la natura originaria di superficie accessoria verso un uso primario, o meglio, di una categoria funzionale autonoma. Per quanto riguarda la trasformazione da superficie accessoria a superficie utile, potrebbe avvenire mediante chiusura di specifici spazi, quali balconi aggettanti dal corpo dell’edificio, di logge rientranti all’interno dell’edificio o di porticati, con modalità diverse da quelle ammesse nell’ambito dell’edilizia libera (articolo 6, c.1, lettera b-bis, D.P.R. 380/01); infatti, non possono considerarsi effettuati in edilizia libera se configurano «spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile anche da superficie accessoria a superficie utile.».

Perché la Legge Salva Casa n. 105/2024 non trova applicazione

Ho potuto leggere alcuni articoli pubblicati su portale di notizie ingegneristiche in cui si afferma che, con l’entrata in vigore del decreto-legge n. 69/2024 (L. 105/2024 “Salva Casa”), la disciplina dei mutamenti di destinazione sia stata talmente liberalizzata anche per ogni spazio o superficie di tipo accessorio.

Siccome l’autore è sempre il medesimo ed insiste su questa tesi, sarebbe auspicabile che qualcuno gli spiegasse la distinzione netta che esistono due distinte tipologie di cambi di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti, e in particolare quelli che creano da zero e per la prima volta superfici e/o volumetria utilizzabile, anche svolgendo semplice cambio di utilizzo senz’opere. I cosiddetti “mutamenti d’uso Salva Casa” sono stati liberalizzati in certe zone del territorio (ZONE A-B-C del DM 1444/68) e tra tutte le categorie (cioè esclusa quella rurale) perchè il legislatore per essi ha previsto la cosiddetta invarianza di carico urbanistico, ma non ha concesso libertà (e tanto meno interpretabile) di adibire spazi autorizzati accessori in superficie primaria, e tanto meno di semplificarli con procedimento di SCIA ordinaria (comma 1-quinques, articolo 23-ter, DPR 380/01).