Altezza edificio 25 metri e obbligatorietà piano attuativo nella questio di Milano • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
23/07/2025
Abusi edilizi

In questa estate la piazza di Milano è a dir poco rovente, perchè tempestata da una nuova fase operativa delle inchieste della Procura sui presunti abusi edilizi. Oggi è balzata in giro la notizia di una sentenza TAR “Salva Milano” che, a dire di alcuni, spiega tutto e risolve tutto. Temo per costoro che, in questo singolo giudizio amministrativo (e non penale), le cose non stiano così. Ma c’è di peggio: sempre oggi, è stata pubblicata la pronuncia di Cassazione Penale n. 26620/2025, la quale interviene proprio nell’ambito di una situazione oggetto di inchiesta milanese. Entrambe le sentenze ruotano attorno alla questione del superamento dell’altezza dell’edificio di 25 metri, stabilita come regola generale per cui si rende necessario l’obbligo della strumentazione attuativa (o piano attuativo), ai sensi dell’articolo 41-quinquies della Legge 1150/1942, introdotto mediante legge ponte n. 765/1967.

Ma partiamo con ordine, cioè prima dalla sentenza TAR Milano n. 2748/2025: essa afferma che in caso di superamento altezza 25 metri di edificio non serva automaticamente il piano atttuativo. Infatti, l’esigenza è assoggettamento obbligatorio a piano attuativo è demandato alla scelta di piano regolatore generale comunale il quale, previa idonea valutazione in fase di redazione, verifica l’adeguatezza delle urbanizzazioni e dotazioni territoriali, questo vale sia per aree densamente o poco urbanizzate. Su questo argomento non ci sono dubbi perché si deve rammentare la pronuncia del Consiglio di Stato emanata in Adunanza plenaria n. 12/1992 chiamata a chiarire e ad esprimersi sui due orientamenti diversi formatisi.

Il punto “vero” delle inchieste di Milano non è tanto se, e solo se, questa valutazione sia stata fatta correttamente per ogni cantiere contestato, il vero problema è che nella stragrande maggioranza delle inchieste sono state contestate, oltre al superamento dell’altezza massima di 25 m (e della conseguente necessità di piano attuativo):

l’errata categoria di intervento di ristrutturazione edilizia, anziché di nuova costruzione per sostituzione con organismo (ben) diverso, riducendone gli oneri di urbanizzazioni, monetizzazione e adeguamento standard urbanistico. Tutto ciò provoca un altro problema ovvero:
l’errata procedura di Scia alternativa, anziché del Permesso di costruire.

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E poi è tornata sopra la Cassazione penale

Sulla questione dell’altezza massima di 25 metri, è intervenuta pochi giorni fa la Cassazione Penale con pronuncia n. 26620/2025, proprio relativamente ad una delle fattispecie coinvolte nelle inchieste milanesi:

L’art. 41 quinquies comma 6 della L. 1150/42 (attualmente comma 1 ), stabilisce che nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25, non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa. La lettera della norma appare inequivoca, molto chiara, nello stabilire, senza alcun termine o condizione avente portata anche cronologica conclusiva, la necessità del previo piano particolareggiato o lottizzazione planivolumetrica, per i comuni tutti dotati degli strumenti urbanistici ivi citati e per le zone in cui siano consentite costruzioni dalle caratteristiche pure descritte nello stesso articolo. Tale disposizione alla luce, sul piano sistematico, anche delle altre previsioni ivi contenute, seppur abrogate poi ex DPR 380/01, chiaramente inerisce alla materia della regolazione urbanistica del territorio come affidata, mediante regole fondamentali, allo Stato; per cui appare innegabile la sua natura di previsione riconnessa al generale principio della pianificazione, di cui integra necessariamente una esplicazione ulteriore, anche essa di tipo fondamentale e non certamente di dettaglio: ciò in quanto, con la previsione in esame, che sancisce la necessità di piani particolareggiati o di lottizzazioni convenzionate in presenza di date edificazioni edilizie in progetto e in ragione delle loro caratteristiche ritenute particolarmente impattanti, si esprime il senso profondo del principio della pianificazione degli interventi edilizi e di trasformazione urbana, connotato dalla sua precipua funzione di garanzia dell’ordinato sviluppo del territorio.

Sempre l’anzidetta sentenza di Cassazione, la questione viene valutata anche sui profili della categoria di intervento edilizio (ristrutturazione o nuova costruzione sostitutiva) e la conseguente procedura amministrativa, affermando che:

6. Il terzo motivo, manifestamente infondato, riguarda il vizio di violazione di legge per erronea qualificazione dell’intervento quale nuova costruzione piuttosto che ristrutturazione, oltre che dello strumento SCIA, quale presupposto delle contravvenzioni contestate. Si deduce altresì il vizio di motivazione mancante o comunque incompleta, incoerente e irragionevole.
Deve riaffermarsi la non proponibilità in questa sede di vizi di irragionevolezza ovvero di illogicità, peraltro, a rigore, necessariamente “manifesta”, della motivazione, come anche la irrilevanza di circolari in tema di valutazione e interpretazione della normativa, atteso che le stesse possono rilevare – a fini meramente interni – solo nella misura della loro piena corrispondenza con la normativa di riferimento.
La prima critica, circa la inadeguata ricostruzione della nozione di ristrutturazione, con conseguente errata qualificazione degli interventi in esame come nuove opere, muove in sostanza su un piano di aperta contestazione della giurisprudenza elaborata al riguardo da questa Corte, che invece non può che decisamente riaffermarsi: in tema di reati edilizi, anche a seguito della modifica all’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ad opera dell’art. 10 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia solo quelli finalizzati al recupero di fabbricati preesistenti di cui sia conservata traccia, dovendo l’immobile oggetto di ristrutturazione presentare caratteristiche funzionali o identitarie coincidenti con quelle del corpo di fabbrica preesistente. (Fattispecie in cui la Corte ha escluso che potesse qualificarsi ristrutturazione edilizia l’abbattimento di taluni edifici rurali, ubicati in zona agricola, accessori a una casa colonica e la successiva realizzazione, con aumento di cubatura, di un complesso residenziale formato da dieci villini e un parcheggio costituito da ventiquattro stalli con copertura fotovoltaica). (Sez. 3, n. 1670 del 06/10/2022, dep. 2023, Pmt, Rv. 284056 – 01). L’intervento in esame, con la realizzazione di un complesso di ben tre grattacieli in luogo di un unico preesistente complesso, a destinazione non residenziale, è del tutto estraneo ai parametri sopra indicati come propri della ristrutturazione, quali quelli della connessione materiale o funzionale tra edificio rispettivamente preesistente e successivo, e della inerenza della ristrutturazione a singoli organismi, con impossibilità di ricavare da un singolo edificio, plurimi, distinti e consistenti manufatti, anche funzionalmente diversi dal precedente.

In conclusione e per semplicità: le inchieste non attaccano “solo” per i 25 metri di altezza, ma anche per categoria edilizia e procedura, ritenuti errati. Altra cosa: tra le tante, risulta anche il mancato rispetto delle distanze legali, cosa sufficiente da sola a creare illecito edilizio per contrasto alla disciplina (non basterà invocare il comma 1-ter dell’articolo 2-bis TUE).

Che il Signore SCIA con noi.