Silenzio-Assenso nel Condono edilizio 1985, tra mito e realtà • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Carlo Pagliai
16/08/2025
Condono Edilizio

Credere consolidata una istanza pendente di condono potrebbe rivelarsi una scelta errata

La legge 28 febbraio 1985, n. 47 ha rappresentato il primo grande intervento organico di condono edilizio in Italia. Tra i profili più dibattuti sin dalla sua entrata in vigore vi è quello del silenzio-assenso e delle sue conseguenze sul piano del rilascio della concessione in sanatoria.

Indice

Quadro normativo: art. 35 L. 47/1985
Orientamenti giurisprudenziali
Casi di esclusione
Legittimo affidamento e limiti applicativi
Evoluzione successiva
Conclusioni

Quadro normativo: art. 35 L. 47/1985

L’art. 35 della L. n. 47/1985 disciplinava la procedura di rilascio della concessione edilizia in sanatoria, prevedendo che, decorso il termine di 24 mesi dalla presentazione della domanda senza un provvedimento espresso, la concessione edilizia in sanatoria si intendesse rilasciata per effetto del silenzio-assenso (con esclusione degli immobili sottoposti a vincoli paesaggistici o ambientali, dove vige un ulteriore autonomo regime di silenzio-rifiuto sulle richieste di apposito parere).

Questa disposizione introduceva un meccanismo innovativo per l’epoca, finalizzato a semplificare l’enorme mole di istanze che sarebbero state depositate presso gli uffici comunali negli anni ‘80, cosa puntualmente avvenuta.

Orientamenti giurisprudenziali

Sull’istituto del silenzio assenso, a livello generale e non solo per il condono, si stanno distinguendo sempre più due orientamenti opposti, ossia estensivo e restrittivo.

Interpretazione estensiva: una parte della prassi amministrativa ha invece ritenuto che il silenzio può operare anche su istanze non perfettamente conformi, valorizzando l’esigenza di certezza per il privato e la funzione acceleratoria della norma

Interpretazione restrittiva: il silenzio-assenso non può operare in assenza di una domanda completa e conforme, né tantomeno in presenza di vincoli ostativi. La sanatoria tacita, quindi, sarebbe rimasta confinata ai soli casi in cui la domanda fosse completa sotto il profilo documentale e istruttorio .

La giurisprudenza amministrativa e penale si è interrogata a lungo sulla portata di tale meccanismo nell’ambito del condono edilizio. Alcuni dei punti consolidati nell’ambito dell’orientamento restrittivo sono i seguenti:

Il silenzio-assenso è configurabile solo in presenza dei presupposti di legge, ovvero quando la domanda sia corredata da tutta la documentazione necessaria e sia stato versato l’oblato previsto .
Non opera in caso di immobili vincolati (paesaggistici, ambientali, storico-artistici), dove il silenzio da parte degli uffici preposti assume valore di diniego e non di accoglimento.

Si ritiene utile segnalare il consolidato indirizzo del Consiglio di Stato espresso nella sentenza n. 10799/2023:

“il silenzio assenso su un’istanza di condono edilizio non si forma in conseguenza del mero decorso del termine e il pagamento dell’oblazione nella misura determinata dall’istante, ma è necessario che la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice la sanatoria, rispetto alla quale il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa”.

Sempre con sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2025, è stato ribadito un principio ormai granitico:

Il meccanismo stesso del silenzio-assenso, quale misura di semplificazione amministrativa, postula una domanda di parte completa e corredata da tutta la documentazione necessaria, senza della quale l’assenso si formerebbe tacitamente su di un oggetto indeterminato o comunque non sufficientemente definito. Il che vale tanto più nell’ambito dei procedimenti di condono dove la giurisprudenza adotta un metro più rigoroso nella valutazione della completezza della documentazione, cui subordinare l’operatività del silenzio-assenso.

Casi di esclusione

il silenzio non può operare su istanze presentate in maniera infedele o dolosamente falsa, cioè contenenti dichiarazioni false o non veritiere: l’istituto del silenzio assenso non può avere portata o natura estesa fino a legittimare casistiche inammissibili in radice.

Per esempio, sottacere nell’istanza di condono la presenza di un vigente vincolo inedificabile assoluto (come quello cimiteriale), non può comportare il rilascio per silentium della sanatoria straordinaria edilizia, in particolare per inerzia della pubblica amministrazione.

Legittimo affidamento e limiti applicativi

Il meccanismo del silenzio-assenso ha alimentato aspettative di legittimo affidamento da parte dei cittadini, convincendoli a confonderli tra loro, i quali, decorso il termine, ritenevano consolidata in maniera irrevocabile la propria istanza di condono. Tuttavia, come già anticipato sopra, la giurisprudenza ha sottolineato che:

il silenzio-assenso non può legittimare interventi ontologicamente insanabili;
in presenza di vincoli assoluti (es. vincoli idrogeologici o paesaggistici), non si forma alcun titolo tacito;
l’Amministrazione conserva poteri di autotutela, con possibilità di annullamento del titolo tacitamente formato, se ottenuto in difetto dei requisiti .

Evoluzione successiva

Con i condoni successivi (L. n. 724/1994 e L. n. 326/2003) e con l’evoluzione del Testo Unico Edilizia (D.P.R. 380/2001), la disciplina del silenzio-assenso ha subito modifiche e restrizioni, specialmente in materia di beni vincolati.

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Conclusioni

Il silenzio-assenso ex L. 47/1985 ha rappresentato un istituto straordinario, concepito per far fronte in via residuale a carenze operative della Pubblica Amministrazione. Tuttavia, l’esperienza applicativa e la prassi prudenziale degli uffici pubblici ne hanno limitato gli effetti, escludendone l’automatismo e subordinandolo alla verifica della legittimità sostanziale delle opere e del procedimento.

In questo senso, esso non può essere inteso come una “sanatoria a prescindere”, ma come uno strumento di semplificazione procedurale, circoscritto a casi di effettiva conformità ai requisiti richiesti dalla legge. Consiglio sempre comunque di non fare affidamento a questo tipo di istituto in quanto, da come esposto sopra, lascia aperti diversi spiragli di incertezze.